Dictamen N° 25686/2019

N° 25.686 Fecha: 27-IX-2019 La I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, ha remitido a este Nivel Central las presentaciones mediante las cuales don Patricio Herman Pacheco, en representación de la Fundación Defendamos la Ciudad, reclama en contra de la Dirección de Obras de la Municipalidad de Santiago (DOM), por el otorgamiento de los permisos de edificación (PE) N°s 16.317, 16.321, 16.325, 16.328, 16.332, 16.334, 16.335 y 16.344, de 2017, y 16.445, 16.462, 16.464, 16.469, 16.474, 16.475 y 16.477, de 2018, por los motivos que detalla. Por su parte, los señores Ricardo de la Maza Michelson - Boschaner, en representación de Inmobiliaria Alto Hipódromo S.A., y Chaoming Ye, en nombre de la Sociedad Importadora Gran Muralla Limitada, en forma separada, efectúan planteamientos en cuanto a las aludidas autorizaciones N°s 16.445 y 16.464, respectivamente, solicitando el rechazo de las denuncias de que se trata. Recabados sus pareceres informaron la Subsecretaría y la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana, ambas de Vivienda y Urbanismo y la singularizada entidad edilicia. Sobre el particular, se ha estimado pertinente resolver tales materias, en el orden que a continuación se expone. a) En lo relativo a la falta de medidas de gestión y de control de calidad en la totalidad de los PE enunciados por el interesado, es menester consignar, que de conformidad a lo expresado por la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control en el dictamen N° 9.972, de 2018, estas deben estar a disposición en el lugar de la obra durante todo el tiempo de ejecución de ésta y ser ingresadas a la DOM conjuntamente con la solicitud de recepción de las obras, y no al requerir el concerniente permiso de edificación, por lo que no se aprecia reproche de juridicidad que formular a las referidas autorizaciones en este aspecto. b) En cuanto a la necesidad de contar con un inspector técnico de obras (ITO) en la construcción de un edificio de uso público, situación alegada respecto de los PE N°s 16.317, 16.321, 16.325, 16.334, 16.335, 16.344, 16.445, 16.474 y 16.477, es dable apuntar que el artículo 143 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, a contar de la modificación introducida por la ley N° 20.703 -que “Crea y regula los registros nacionales de inspectores técnicos de obra (ITO) y de revisores de proyectos de cálculo estructural, modifica normas legales para garantizar la calidad de construcciones y agilizar las solicitudes ante las direcciones de obras municipales”-, establece en su inciso cuarto, en lo que interesa, que “Tratándose de edificios de uso público y demás casos que señale la Ordenanza General, será obligatorio que la obra cuente con un inspector técnico de obra (ITO), independiente del constructor, con inscripción en un Registro que para estos efectos mantendrá el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo”. A su turno, los incisos quinto, sexto y séptimo del referido artículo 143 prescriben, en lo que interesa, que “El inspector técnico de obra (ITO) estará encargado de supervisar que la obra se ejecute conforme a las normas de construcción aplicables a la ejecución de la obra, al permiso de construcción aprobado y sus modificaciones”, que el ITO “que incumpla sus funciones de supervisión, será subsidiariamente responsable con el constructor, por los daños o perjuicios producidos por fallas o defectos en la construcción derivados del incumplimiento de tales funciones”, y que “Se deberá mantener en el lugar de la obra, en forma permanente y actualizada, un Libro de Obras, en el cual se consignarán, debidamente firmadas, las instrucciones y observaciones sobre el desarrollo de la construcción, por parte del profesional que realizó el proyecto de arquitectura y el proyecto de cálculo estructural, así como del constructor y el profesional mencionado en el inciso anterior, sin perjuicio de las observaciones que registren los inspectores municipales cuando lo requieran”, respectivamente. Luego, el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la nombrada cartera de Estado, dispone en lo que atañe a la definición de edificio de uso público, que se trata de “aquel con destino de equipamiento cuya carga de ocupación total, es superior a 100 personas”. En ese contexto, de los antecedentes recabados, es del caso apuntar en cuanto a los citados PE N°s 16.317 y 16.334, que estos no conciernen a edificios de uso público, no resultando aplicable el requisito del artículo 143 de la LGUC de contar con un ITO, por lo que no se advierte reproche que formular en este aspecto. Lo propio, ocurre con lo alegado sobre la falta de revisor independiente y de revisor de cálculo estructural en dichas autorizaciones. Por su parte, en relación a los singularizados PE N°s 16.321, 16.325, 16.335, 16.344, 16.445, 16.474 y 16.477, cuyas autorizaciones consignan que conciernen a edificios de uso público, es dable precisar que de acuerdo al reseñado artículo 143, los edificios de uso público, como los de la especie, deben contar con un ITO, aspecto que la DOM deberá tener presente en la oportunidad que corresponda. Sin embargo, coincidiendo con lo expuesto por las reparticiones informantes, es menester apuntar que para la emisión del atingente permiso no se encuentra establecido como presupuesto contar con tal profesional, por lo que no se observa irregularidad sobre la emisión de los mismos. Con todo, en lo que atañe al enunciado PE N° 16.344, es necesario hacer presente que se aprecia una contradicción en la información que contiene, toda vez que en su punto 6.3 señala que no se trata de un edificio de uso público, no obstante que en la Nota N° 6 de ese documento y en el plano A10, considera una carga de ocupación de 320 personas, incongruencia que deberá ser corregida por esa unidad municipal. c) Respecto a la exigencia de una declaración jurada de cumplimiento normativo a los arquitectos patrocinantes de los proyectos concernientes a los anotados PE N°s 16.317, 16.321, 16.325, 16.328, 16.332, 16.334, 16.335, 16.344, 16.445, 16.462 y 16.469, situación también impugnada por el ocurrente, es dable manifestar que el artículo 1.4.2. de la OGUC, prescribe, en su inciso primero, que “Los documentos y requisitos exigidos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y en esta Ordenanza para la obtención de permisos, recepciones, aprobación de anteproyectos y demás solicitudes ante las Direcciones de Obras Municipales, constituyen las únicas exigencias que deben cumplirse, sin perjuicio de requisitos que, en forma explícita y para los mismos efectos, exijan otras leyes”. Agrega, su inciso cuarto, que “El ingreso de solicitudes a la Dirección de Obras Municipales sólo podrá ser rechazado cuando falte alguno de los antecedentes exigidos para cada tipo de permiso en esta Ordenanza, en cuyo caso se debe emitir un comprobante de rechazo timbrado y fechado en el que se precise la causal en que se funda el rechazo”. En ese contexto, es dable recordar que no procede condicionar el ingreso de los expedientes para la obtención de permisos, recepciones, aprobación de anteproyectos y demás solicitudes, a la entrega de una declaración jurada, toda vez que aquella no se encuentra configurada en el ordenamiento aplicable como un requisito para la presentación de una solicitud ante la Dirección de Obras Municipales, por lo que en lo sucesivo esa repartición edilicia deberá abstenerse de efectuar exigencias como la de la especie (aplica dictamen N° 14.956, de 2018, de esta Entidad de Fiscalización). No obsta a lo anterior, lo señalado por la DOM en orden a que “se ha acordado solicitar (no exigir), una Declaración Simple al arquitecto proyectista respecto del cumplimiento de toda la Norma Técnica estipulada en la L.G.U.C. y su Ordenanza respectiva”, aclarando “que si el profesional se niega a aportar la declaración solicitada, esto no será motivo de no aprobación del respectivo expediente”, habida cuenta que tampoco procede que efectúe tales peticiones a los interesados. Con todo, y en atención a que el recurrente no proporcionó antecedentes que permitan acreditar que esa corporación edilicia rechazó algún expediente por esta causal, se desestima tal reclamación. d) En cuanto a lo alegado por el peticionario en lo relativo a que los referidos PE N°s 16.317, 16.321, 16.325, 16.335, 16.344, 16.445, 16.462, 16.464, 16.469, 16.474, 16.475 y 16.477, al aplicárseles los coeficientes de ocupación de suelo, de ocupación de pisos superiores y de constructibilidad que les corresponden de acuerdo con la zona en que cada uno se emplaza, se “arriba a resultados absurdos” cuando el proyecto es de uso mixto, pues se suman de acuerdo al destino, es del caso manifestar que a diferencia de lo expresado por el recurrente, los proyectos de la especie, para efectos de la aplicación de los mencionados coeficientes, no consideraron usos mixtos, los que además se condicen con lo dispuesto en el Plan Regulador Comunal de Santiago (PRC), sancionado por la resolución N° 26, de 1989, de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, por lo que no se aprecia reproche que efectuar en relación a estos PE. e) Acerca de la denuncia respecto a la emisión del citado PE N° 16.332, sin contar con un revisor de cálculo estructural, cabe señalar que según lo dispuesto en los artículos 5.1.6., N° 1, letra g), y 5.1.25., N° 1, de la OGUC, la comparecencia de dicho profesional es exigible en forma previa a su otorgamiento, toda vez que la autorización de la especie concierne a un edificio de uso público, siendo insuficiente lo alegado por la DOM en el informe acompañado por el municipio, en orden a requerir posteriormente al titular del permiso el informe favorable de ese profesional. f) En lo que atañe al cumplimiento de la dotación mínima de estacionamientos para vehículos y bicicletas, aspecto también alegado por el recurrente sobre el aludido PE N° 16.321, es menester apuntar que en su Nota N° 2 se precisa que fue presentada la solicitud de exención de exigencia de estacionamientos con fecha 20 de febrero de 2017, la cual cuenta con la aprobación de la DOM conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 2.4.1. de la OGUC. El antedicho inciso segundo del artículo 2.4.1., prescribe que “Tratándose de proyectos relacionados con Monumentos Nacionales, zonas típicas, inmuebles o zonas de conservación histórica, o que se emplacen al costado de vías de más de 100 años de antigüedad o de paseos peatonales, el Director de Obras Municipales deberá autorizar excepciones a las disposiciones de este Capítulo, siempre que el interesado acompañe una solicitud fundada”. Por su parte, que el inciso primero del artículo 2.4.1. bis de la OGUC -en su texto vigente, incorporado a ese cuerpo reglamentario a través del decreto N° 109, de 2014, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- prevé que “todo edificio que se construya deberá proyectarse con una dotación mínima de estacionamientos para bicicletas, de acuerdo a lo que fije el Plan Regulador Comunal en función de la carga de ocupación o de la cantidad de estacionamientos para automóviles del proyecto. Esta exigencia podrá cumplirse descontando parte de los estacionamientos requeridos para automóviles según la proporción que determine el mismo instrumento de planificación”. A su vez, que el artículo transitorio del apuntado decreto N° 109, preceptúa, en su inciso primero, que “En tanto los Planes Reguladores Comunales no establezcan la dotación de estacionamientos para bicicletas a que se refiere el artículo 2.4.1. bis de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, todos los edificios que se proyecten con una carga de ocupación superior a 50 personas deberán incluir, como mínimo, 1 estacionamiento para bicicletas por cada 2 estacionamientos para automóviles que contemple el proyecto, cumpliendo los requisitos de diseño y emplazamiento señalados en el citado artículo”. En ese contexto, y considerando que el inmueble enfrenta la calle Merced -vía de más de 100 años de antigüedad- y que fue acompañada la atingente solicitud fundada para eliminar la exigencia de estacionamientos, no existen observaciones que formular en este ámbito. Lo propio, ocurre respecto a la dotación de estacionamientos de bicicletas, toda vez que al no estar fijada la exigencia en el PRC, esta se determina en función de aquellos estacionamientos de automóviles que contemple el proyecto, que tal como se expresó no fueron considerados por aplicación del inciso segundo del citado artículo 2.4.1. g) En cuanto a la altura máxima permitida para el singularizado PE N° 16.445, norma a la que en opinión del peticionario no se habría dado cumplimiento, es necesario consignar que la letra c) del artículo 27 del PRC, prescribe, en su inciso noveno, que “En todos los predios emplazados en la misma manzana y los que enfrenten total o parcialmente a un inmueble declarado Monumento Histórico, las nuevas edificaciones que se proyecten, deberán supeditar el tratamiento de fachadas, volumetría y altura a las de dichos inmuebles, cualquiera sean las alturas máximas o mínimas y el coeficiente máximo de constructibilidad establecidos para la respectiva zona o sector”. Seguidamente, que el indicado apartado disponía a continuación, en su inciso décimo -vigente a la fecha de la solicitud de la concerniente autorización-, en lo que importa, que “Fuera de las Zonas Típicas y Zonas de Conservación Histórica (exceptuando la Zona de Conservación Histórica A1 Micro Centro), las nuevas edificaciones en predios colindantes a un Inmueble de Conservación Histórica, deberán mantener la altura de ese inmueble, en una franja de 6 metros de profundidad. Esto a fin de generar una envolvente de la misma altura del inmueble que origina esta restricción. En el resto del o de los predios colindantes se permitirá sobrepasar hasta en 6 metros la altura del inmueble que genera esta restricción, siempre y cuando no se sobrepase la altura establecida para la zona o sector”. Además, prescribía, en su inciso undécimo, que “En el caso que la nueva edificación, colinde con más de un inmueble declarado de Conservación Histórica, la exigencia de altura estará determinada por el inmueble de menor altura”. Pues bien, la edificación de que se trata se emplaza en la zona E del PRC, en la cual se ubican los inmuebles de conservación histórica (ICH) N°s 941 y 942, “Conjunto con elementos del Clasicismo Popular en Nataniel con Copiapó” y “Conjunto con elementos del Clasicismo Popular dos pisos Diez de Julio”, los que colindan con la edificación en estudio por las calles Nataniel Cox y Zenteno, respectivamente, y de acuerdo con las referidas fichas esos inmuebles tienen una altura entre 4 y 8 metros para el ICH N° 941 y 8 metros para el ICH N° 942. Además, el predio relativo al proyecto en comento enfrenta a los monumentos históricos denominados “Consultorio N° 1, Doctor Ramón Corbalán Melgarejo” -MH 79- y “Basílica Corazón de María” -MH 47-. Siendo ello así, de los documentos analizados es dable manifestar, por una parte, que el proyecto de que se trata no se encuentra emplazado en la misma manzana de un monumento histórico, sino que frente a los nombrados “Consultorio N° 1, Doctor Ramón Corbalán Melgarejo” y “Basílica Corazón de María”, sin que conste que se hayan superado sus alturas -ni se aporten antecedentes en contrario-, y por la otra, que mantiene la altura de los ICH N°s 941 y 942, en una franja de 6 metros -tal como indica el plano lámina A04- de conformidad a lo exigido por el PRC a la data de la pertinente solicitud, por lo que no se advierte reproche que formular. Por último, en lo que atañe al citado PE N° 16.445 y la densidad permitida para la zona E en el artículo 30 del PRC donde se emplaza, es del caso apuntar que dicha preceptiva fija una densidad de 1.140 habitantes por hectárea -y no de 865 como señala el ocurrente-, la que cumple la enunciada autorización, por lo que no existen objeciones al permiso sobre este punto. h) En lo relativo a la denuncia por haber superado el proyecto concerniente al PE N° 16.328 en un 10% la altura máxima permitida en la zona B en que se sitúa, por aplicación del artículo 15 del PRC -precepto que fue objetado mediante el dictamen N° 40.730, de 2017, de este origen-, es menester señalar que a través de la resolución N° 1.620, de 2018, de la DOM, se modificó la altura prevista en tal permiso de edificación ajustándose a la admitida para la zona B del PRC, por lo que no se advierte reproche que efectuar. i) En cuanto al coeficiente de constructibilidad diferenciado para proyectos que consideran fusión predial en la zona A-5 del artículo 30 del PRC -lo que fue aplicado en el enunciado PE N° 16.462-, es dable consignar que mediante el dictamen N° 4.373, de 2019, de este origen, se concluyó que la apuntada disposición no se ajustaba a derecho, toda vez que al disminuir el coeficiente de constructibilidad fijado para la zona pertinente en aquellos casos en que se contempla fusión predial, se establece una restricción que en definitiva impide la aplicación del beneficio previsto en el artículo 63 de la LGUC, contrariando así sus términos, dado que no se advierte sustento normativo para ello. En este contexto, esa corporación debe estarse a lo señalado en dicho pronunciamiento en lo relativo a la instrucción de modificar el PRC, y mientras procede en tal sentido, abstenerse de aplicar la anotada preceptiva. j) Sobre el antes enunciado PE N° 16.475, debe agregarse que éste se ajusta a los parámetros señalados para la zona D7 -coeficientes de constructibilidad y de ocupación de suelo de 1,7 y 1, respectivamente, establecidos para otros usos diversos de los que ahí se mencionan-, y que no consta, a diferencia de lo que parece entender el recurrente, que se hayan incrementados estos índices utilizando la disposición contenida en la letra h) de la zona D del artículo 30 del PRC, por lo que no resulta del caso pronunciarse sobre el particular. k) Acerca de las objeciones planteadas por el peticionario con motivo de los referidos PE N°s 16.321 y 16.474, en cuanto a que las zonas en que se emplazan los proyectos contemplarían una “altura mínima”, es dable consignar que esa expresión fue suprimida por medio de la modificación efectuada al PRC, a través del decreto Secc. 2da N° 138, de 2016, de la Municipalidad de Santiago, por lo que tampoco se observa un vicio en esta materia. l) En lo concerniente a lo alegado por el recurrente sobre los indicados PE N°s 16.464, 16.469, 16.474 y 16.475, en orden a que al regularse alturas y distanciamientos en la zonas atingentes a esas autorizaciones, el PRC solo se refiere a alturas, lo que -en su opinión- constituye una norma sin contenido, es del caso precisar que para la zona de Conservación Histórica D7 San Vicente - San Eugenio, de que se trata, se norma expresamente la distancia mínima que deben presentar las edificaciones aisladas y pareadas, por lo que no se advierte reproche que efectuar. Respecto a la zona B, si bien no se fijan parámetros en este último aspecto, no se aprecia cómo ello pudiese afectar la legalidad de los permisos de edificación respectivos. m) En lo que atañe al PE N° 16.464, que autoriza a construir una ampliación de 436,97 m2, en 2° piso, destinada a oficinas, en la zona D7 del PRC, es posible apreciar de lo expuesto en ese documento, que cuenta con una recepción final por un permiso anterior con destino comercio y vivienda, y que el coeficiente máximo de ocupación de suelo -indicado en la nombrada autorización- corresponde al admitido para usos distintos a vivienda según el citado plan regulador. Pues bien, en cuanto a la altura, se advierte que si bien la edificación proyectada no supera la máxima de “7,5m” para el sistema de agrupamiento continuo en esa zona, el permiso señala como permitido “12,5m”. También, que al proyecto en comento se le aplicó un coeficiente de constructibilidad de 2,0 como permitido y de 1,9 como proyectado, lo que no se condice con los previstos para esta zona en el PRC. n) Finalmente, en lo que respecta a las restantes alegaciones del recurrente, es menester apuntar que en tanto se refieren a distintos preceptos del PRC que no han sido aplicados en los permisos de que se trata, no resulta del caso emitir un pronunciamiento sobre tales asuntos. En mérito de lo expuesto en los párrafos precedentes, ese municipio deberá adoptar las medidas que correspondan de conformidad a las observaciones consignadas en las letras b), e), i) y m) del presente oficio, informando de ello a la Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de Auditoría de este Órgano Fiscalizador, en el plazo de 15 días contado desde la recepción de este pronunciamiento. Asimismo, procede que esa repartición instruya un proceso disciplinario destinado a establecer las eventuales responsabilidades administrativas derivadas de lo expuesto en la letra e) de este oficio, remitiendo copia del acto que le dé inicio a la Unidad de Seguimiento de la Fiscalía de esta Contraloría General, en el mismo término expuesto anteriormente (aplica dictamen N° 9.972, de 2018, de este origen). Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República