Dictamen N° 26210/2018

N° 26.210 Fecha: 19-X-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Hernán Vega Molina, en representación de la Empresa de Transporte de Pasajeros Metro S.A., solicitando se reconsidere el informe final N° 483, de 2016, de este origen, sobre auditoría al cumplimiento de la frecuencia en la operación de trenes en esa sociedad del Estado, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2015. Tal informe concluyó, en síntesis, que esa empresa no habría cumplido con las frecuencias programadas y, por ende, con la oferta de transporte, ni con las condiciones de confortabilidad y seguridad necesarias para el traslado de pasajeros, debido a las densidades de personas transportadas. El recurrente funda su presentación, en lo esencial, en que este Organismo Contralor no cuenta con atribuciones para efectuar auditorías en esa sociedad y, además, que el objeto de la que impugna incide en aspectos técnicos propios de la gestión de la empresa. Sobre el particular, cabe precisar que Metro S.A. es una entidad privada, constituida por el Fisco de Chile y la Corporación de Fomento de la Producción, en virtud de la autorización otorgada al Estado en los artículos 1° y 2° de la ley N° 18.772, para desarrollar actividades empresariales de servicio público de transporte de pasajeros, mediante ferrocarriles metropolitanos urbanos y suburbanos, entre otros medios. El citado artículo 2° agrega que Metro S.A. se regirá por las normas de las sociedades anónimas abiertas, quedará sometida a la fiscalización de la actual Comisión para el Mercado Financiero -sucesora y continuadora legal de la Superintendencia de Valores y Seguros, al tenor del artículo 67 de la ley N° 21.000-, y, la Contraloría General de la República ejercerá su función fiscalizadora de acuerdo a lo dispuesto el inciso segundo del artículo 16 de su ley de organización y atribuciones N° 10.336. El aludido artículo 16, inciso segundo, establece que “También quedarán sujetas a la fiscalización de la Contraloría General las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación, para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de estas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional”. Como se advierte, tratándose de entidades en las cuales el Estado o sus organismos tienen una participación mayoritaria en los recursos de que están dotadas o en la dirección de las mismas, situación que se configura respecto de Metro S.A., la fiscalización de este Organismo Contralor comprende, entre otros aspectos, cautelar el cumplimiento de sus fines y la regularidad de sus operaciones. Pues bien, esta Contraloría General debe verificar que esa sociedad cumpla sus fines, es decir, el objetivo que se previó para su creación, el cual, consiste en la prestación efectiva del correspondiente servicio de transporte. Asimismo, en relación con el imperativo legal de este Organismo Contralor de velar por la “regularidad de sus operaciones” contenido en el anotado artículo 16, inciso segundo, de la ley N° 10.336, por los dictámenes N°s. 42.621, de 2007, y 49.508, de 2016, se ha concluido que importa comprobar que las actuaciones de Metro S.A. se ajusten al ordenamiento jurídico. Al respecto, debe precisarse que la realización de auditorías a las entidades sujetas a la fiscalización de esta Contraloría General, constituye uno de los mecanismos que le confiere la ley N° 10.336 a fin de verificar que aquéllas hayan dado observancia a la preceptiva que las rige. En este contexto, a diferencia de lo alegado por la entidad recurrente, es necesario precisar que este Organismo Contralor se ha encontrado habilitado legalmente para llevar a cabo la auditoría impugnada en la especie, la que tuvo por objeto, precisamente, verificar el cumplimiento de los fines de la sociedad y la regularidad de sus operaciones. En cuanto a las observaciones formuladas, la primera se refiere a que la empresa auditada no habría cumplido con las frecuencias de trenes establecidas en su Plan de Operaciones para el año 2015 y en sus correcciones realizadas en los Programas de Circulación de Transporte, en los diferentes tramos horarios, vías y líneas de la red, de acuerdo con los parámetros que en tales documentos se encuentran definidos, lo que habría provocado una disminución de las plazas de transporte ofertadas. En similar sentido el informe también indicó que “La ocurrencia de incumplimientos de la frecuencia en horarios punta ya presentados, significó que hubo trenes que no hicieron su recorrido a tiempo, implicando que existieran usuarios que no fueron transportados oportunamente en los períodos programados para ello”. Metro S.A. controvierte la antedicha observación, pues expresa que el indicador útil para gestionar la oferta de transporte es el porcentaje de cumplimiento de frecuencias y no el porcentaje de veces que se cumple íntegramente la frecuencia programada -en el que se basa aquella objeción-, sin perjuicio que, además, las frecuencias deben ser calculadas considerando los múltiples factores que pueden incidir en el retardo de la salida de un tren de la estación en que se encuentre. Al respecto, la empresa precisa, además, que “el no cumplimiento de una frecuencia significa únicamente que un tren que debía pasar por una estación a las X horas, pasa a las X más x segundos”, lo que sólo tiene incidencia en la mayor densidad de pasajeros por metro cuadrado, pero no implica una disminución de los pasajeros transportados. En este sentido, añade que los programas de operaciones son diseñados sobre la base de cierto nivel de desviación, por lo que las diferencias entre las frecuencias reales y las definidas en esos instructivos constituyen una situación habitual que no incide en el incumplimiento de sus servicios, considerando especialmente que éstos no se encuentran supeditados al cumplimiento de un horario o itinerario exacto. Una segunda observación se refiere a que en atención a la dispersión de densidades que presentan los horarios punta en la red, su valor promedio no resultaría adecuado para cautelar las condiciones de comodidad y seguridad en las cuales se debe prestar el servicio de transporte de pasajeros, de conformidad con el artículo 4° del decreto supremo N° 910, de 1975, del Ministerio de Obras Públicas, Reglamento para el Transporte y Tránsito de Personas en Red de Metro. Sobre este punto, Metro S.A. señala que el mecanismo a utilizar es la densidad promedio de pasajeros transportados por metro cuadrado, de manera que no resulta objetable la existencia de determinada cantidad de episodios en los cuales se superó ese valor de concentración ni es posible sostener una transgresión a la indicada norma reglamentaria. Por lo demás, destaca que cumplió con los parámetros de densidades, en horarios punta, como lo reconoció el propio informe. En este contexto, analizadas las consideraciones hechas valer por Metro S.A. en la presentación de la especie, en particular aquellas de carácter técnico que ha tenido en cuenta en el diseño y cumplimiento de su programación operacional anual, como asimismo las relativas a la naturaleza del servicio de que se trata y a los factores que influyen en la prestación de éste, esta Contraloría General ha estimado procedente levantar las observaciones formuladas en el informe final N° 483, de 2016, referidas a las frecuencias de los trenes programadas en el Plan Operacional 2015 y a las densidades máximas de pasajeros transportados en aquéllos, y sus consecuentes eventuales efectos sobre la oferta de transporte y condiciones del mismo, respectivamente. Lo anterior, por cuanto del examen de los antecedentes aportados, ha sido posible verificar que las alteraciones constatadas en relación con tales aspectos no han significado un incumplimiento del fin de la sociedad auditada ni una afectación a la regularidad de sus operaciones. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República