Dictamen N° 29655/2009

N° 29.655 Fecha: 08-VI-2009 Mediante oficio N° 8.081 de 2008, el Segundo Vicepresidente de la Cámara de Diputados ha remitido a esta Contraloría General, la solicitud del diputado señor Julio Dittborn Cordua, quien consulta si el convenio de colaboración suscrito entre el Gobierno Regional de Magallanes y la Antártica Chilena con el Servicio de Cooperación Técnica, para la ejecución del Programa Especial Universidad de la Vida, debió someterse al control previo de legalidad que la Constitución Política encarga a este Organismo de Control. En relación con la materia es conveniente tener presente que mediante oficio N° 48.086 de 2008, esta Entidad Fiscalizadora atendió la presentación del senador señor Jovino Novoa Vásquez, relativa a los fundamentos legales del pago efectuado a pensionados de la Región de Magallanes y la Antártica Chilena, por asistencia a cursos impartidos a través del "Programa Especial Universidad de la Vida". Dicho oficio señala que la Intendenta de la XII Región y la Directora Regional del Servicio de Cooperación Técnica suscribieron el 29 de julio de 2008, un convenio de colaboración y transferencia de recursos, por M$2.383.260.- para generar un programa para la orientación, generación de competencias y financiamiento, a través de capital de riesgo y de ideas emprendedoras, denominado "Programa Especial Universidad de la Vida, Región de Magallanes y Antártica Chilena". Según se verificó en la fiscalización practicada, el referido acuerdo, dirigido a un grupo de hasta 942 beneficiarios del programa -pensionados de la ex-Caja de Previsión de Empleados Particulares, entre los años 1957 y 1977, que no habían percibido los beneficios del decreto ley N° 2.071 de 1977­ no fue sancionado mediante acto administrativo. Al efecto, el subtítulo 09 01 Aporte Fiscal Libre del presupuesto del año 2008, del Servicio de Cooperación Técnica, fue incrementado por el decreto N° 1.116 del citado año, del Ministerio de Hacienda, en la suma de M$ 3.348.277.- de los cuales se asignaron M$1.884.000.- al subtítulo 24 01 142, Transferencias Corrientes -Al Sector Privado- Programa de Fomento de la Microempresa, asignación esta última con cargo a la cual se financió el Programa Especial Universidad de la Vida. Seguidamente, cabe manifestar que por resolución exenta N° 8.515 de 2008, la Gerente General del aludido Servicio autorizó a la Dirección Regional de Magallanes y la Antártica Chilena, para ejecutar el Programa Especial indicado, de acuerdo al diseño del mismo, documento que forma parte integrante de la resolución exenta mencionada. Ello, de conformidad con lo solicitado por la Presidencia de la República, la Dirección de Presupuestos y la Intendencia Regional de la XII Región, según se indica en sus Considerandos. Ahora bien, conforme se estipula en la cláusula primera del convenio de colaboración suscrito el 29 de julio de 2008, entre el Gobierno Regional de Magallanes y la Antártica Chilena y la Dirección Regional XII Región del Servicio de Cooperación Técnica, las partes se comprometen a asegurar y contribuir con recursos financieros y técnicos suficientes para desarrollar e implementar el Programa referido, el que incluye tres componentes: Entrenamiento para el emprendimiento y formulación de ideas emprendedoras; entrega de capital de riesgo como subsidio y, Auditoría de cierre del programa. Señala, además, que el programa no contempla seguimiento, por parte de SERCOTEC, de la ejecución de las ideas emprendedoras. A su turno, la cláusula segunda del convenio dispone que corresponde a SERCOTEC financiar el programa hasta por un monto de $ 2.383.260.000.- pudiendo ese Servicio ejecutar todo tipo de gastos que irrogue su operación y administración, incluso en personal. En este sentido, la cláusula sexta dispone que ese Servicio deberá generar la documentación de respaldo correspondiente y rendiciones, de acuerdo a la normativa sobre la Administración Financiera del Estado. Por su parte, la cláusula tercera establece que el Gobierno Regional de la XII Región asume la obligación de comunicar a SERCOTEC, mediante oficio, la nómina oficial de los beneficiarios seleccionados para participar en el programa. No obstante, el convenio omite señalar los requisitos que deberán cumplir los eventuales beneficiarios, por lo que no se advierte qué "condiciones del beneficiario del programa deberán ser acreditadas por la Secretarías Regionales Ministeriales del Trabajo y de Gobierno", según se dispone en la referida cláusula. Asimismo, al indicar dicha cláusula que SERCOTEC no se hará responsable por la veracidad de los antecedentes que dan la calidad de beneficiario a los participantes del programa, contraviene los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y coordinación que rigen los procedimientos administrativos, según se establece en el artículo 3° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y de cautelar el patrimonio público que el ordenamiento jurídico impone a todos los órganos de le Administración del Estado. A su vez, la cláusula cuarta del aludido convenio de colaboración, señala que SERCOTEC debe transferir el capital de riesgo a los beneficiarios del programa, que asciende a la suma de hasta $2.000.000 para cada uno, pagados a través de un vale vista emitido a su nombre, en dos cuotas, 50% al inicio del programa y 50% al final del mismo, debiendo acreditar los beneficiarios haber realizado las actividades de capacitación contempladas en el programa con una asistencia mínima de 80% y contar, al final del mismo, con una idea emprendedora, objetivo que no guarda concordancia con la finalidad de la asignación 142 "Programa de Fomento de la Microempresa", del subtítulo 24 01 del presupuesto del referido Servicio, aprobado por la ley N° 20.232, de Presupuestos del Sector Público, año 2008, cuyas glosas 04 y 05 se refieren a acciones de reconversión laboral o apoyo al micro emprendimiento, cuando se trate de un sector productivo, o parte de él, cuando esté sujeto a procesos de modernización y al financiamiento de programas, proyectos y acciones incluidas en las Agendas Regionales de Desarrollo Productivo. Precisado el contexto contractual en que se desarrolla el programa en estudio, debe tenerse en consideración que el Servicio de Cooperación Técnica es una corporación de derecho privado, con personalidad jurídica otorgada por el decreto N° 3.483 de 1955, del Ministerio de Justicia, que no forma parte de la Administración del Estado. No obstante ello, integra el sector público de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del decreto ley N° 1.263 de 1975, para los fines previstos en dicha normativa y que, además, se encuentra afecto a la fiscalización de este Organismo de Control, conforme lo preceptuado en el artículo 16, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional N° 10.336. De acuerdo con lo expuesto precedentemente, las resoluciones que dicte el aludido Servicio para el cumplimiento de sus objetivos estatutarios, en la especie, la aprobación del convenio de colaboración para la ejecución del Programa Especial ya indicado, con cargo a sus recursos presupuestarios, se encuentran exentas del trámite de toma de razón. Luego, en lo que atañe al Gobierno Regional de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, es del caso manifestar que con arreglo a las disposiciones de la ley N° 19.880 y a las normas de la resolución N° 520 de 1996, de esta Contraloría General, vigente a la época de suscripción del acuerdo que se examina, ese organismo regional ha debido aprobar mediante resolución exenta el convenio de colaboración de que se trata, atendido que éste no importa a su respecto, un compromiso de carácter financiero en términos que de acuerdo a la mencionada resolución N° 520, haya requerido en su oportunidad someterse al trámite de control previo de legalidad, sin perjuicio, por cierto, de haberse encontrado sujeta a los controles de reemplazo establecidos en el Párrafo V de la aludida resolución. Esta omisión deberá ser regularizada a la brevedad por ese organismo regional, debiéndose, además, adoptar las medidas pertinentes a fin de determinar las responsabilidades administrativas que correspondieren e informar de su resultado a esta Contraloría General. Ahora bien, en lo que concierne a Ia fundamentos del Programa Especial Universidad de la Vida, es preciso remitirse a lo expresado en el oficio sin número, de 1° de agosto de 2008, de la Intendenta de la Región de Magallanes y la Antártica Chilena, dirigido a la Directora Regional de SERCOTEC, que junto con acompañar el listado de los beneficiarios del programa, basado en la información proporcionada por el ex Instituto de Normalización Previsional, señala que los beneficiarios corresponden a pensionados que "cotizaron en la ex Caja de Previsión de Empleados Particulares, Empart, entre los años 1957 y 1977, y que no han percibido los beneficios que dice relación el decreto ley N° 2071 del año 1977, y que serán sujetos del Programa Especial Universidad de la Vida." Al respecto, cabe tener presente que el citado decreto ley derogó, por una parte, la ley N° 12.855 y, por la otra, otorgó el derecho al incremento de las pensiones de jubilación por antigüedad o por vejez de determinados imponentes de la Caja de Previsión de Empleados Particulares que hubieren trabajado y residido en la XII Región, como asimismo, de las pensiones de sobrevivencia, en un diez por ciento, por cada período completo de seis años y por la fracción de éste superior a tres años durante los cuales hayan efectuado la imposición a que se refiere el artículo 3° de la ley N° 12.855. Como puede apreciarse, la implementación del programa en examen, bajo la forma de un subsidio a los pensionados incluidos en el listado que entregara la Intendenta de XII Región, ha tenido por finalidad compensar a aquellos pensionados que, en virtud de la derogación de la ley N° 12.855, dispuesta por el decreto ley N° 2.071 aludido, no impetraron el incremento de sus pensiones conforme lo establecido en el artículo 2°, de este último texto legal, procedimiento que vulnera el ordenamiento jurídico vigente, en particular los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, por cuanto el beneficio pecuniario otorgado a los beneficiarios del Programa Especial Universidad de la Vida, sólo ha podido operar en virtud de una norma legal expresa que lo autorice, toda vez que el derecho a solicitar el incremento de la pensión de jubilación o de sobrevivencia correspondiente, se encuentra prescrito por aplicación de las normas generales sobre la materia, contenidas en el Código Civil. Por otra parte, es menester señalar que lo estipulado en la cláusula sexta de los convenios celebrados por el Servicio de Cooperación Técnica para la contratación a honorarios de profesionales de apoyo a la gestión del programa y de prestación de servicios profesionales con personas jurídicas, en el sentido que el profesional o la consultora, respectivamente, "se obliga a guardar la reserva que le exige la ética profesional en la ejecución del servicio, tratando en forma confidencial toda la información referente a la ejecución que se le ha encomendado" contraviene el principio de publicidad consagrado en el artículo 8° de la Constitución Política, aplicable a ese Servicio, en cuanto integra el sector público conforme lo establecido en el artículo 1° del decreto ley N° 1.263 de 1975, para los fines previstos en dicha normativa, esto es, la aplicación de los recursos financieros que conforman su presupuesto aprobado por las respectivas leyes de presupuestos para el sector público. Finalmente, cabe reiterar lo observado en el oficio N° 48.086 de 2008, de esta Contraloría General, en el sentido que de acuerdo con sus disposiciones estatutarias corresponde al Servicio de Cooperación Técnica asesorar a los organismos públicos o privados en la ejecución de planes y programas, entre otros, para el desarrollo de la actividad artesanal y de la pequeña empresa, objetivo que tal como se ha expresado, no revistió el Programa Especial Universidad de la Vida, destinado a otorgar un subsidio de carácter compensatorio a determinados pensionados de la XII Región.