Dictamen N° 34483/2013

N° 34.483 Fecha: 03-VI-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Julie Ecclefield Barbera, Abogada Secretaria del Consejo General del Colegio de Abogados de Chile A.G., solicitando una opinión acerca de la presentación que le formulara a esa asociación gremial don Héctor Morales Ramírez -miembro de la misma- en relación con los dictámenes N°s. 60.721, de 2006, y 4.376, de 2013, de este origen, los cuales, a juicio de este último, no se ajustarían al ordenamiento jurídico vigente y afectarían a los abogados que actúan como apoderados frente a los órganos de la Administración del Estado. Es del caso recordar que los dictámenes N°s. 60.721, de 2006, y 4.376, de 2013, ambos de este origen, fueron emitidos en respuesta a requerimientos efectuados por el señor Morales Ramírez y en ellos, en síntesis y en lo pertinente, se concluyó que para la designación de apoderados en procedimientos administrativos que no prevén una norma especial al efecto, debía aplicarse el artículo 22 de la ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, atendido el carácter supletorio de este texto legal. En relación con la materia, y acorde con la documentación que se acompaña en la especie, es dable indicar que el problema que se plantea radica, fundamentalmente, en dilucidar si el criterio sustentado en dichos pronunciamientos implica desconocer -como lo sostiene la persona que motivó la consulta de la asociación recurrente- la normativa referida al tratamiento que debe dar la Administración a los particulares que actúan ante ella a través de abogados patrocinantes, contenida en los artículos 19, N° 3, inciso segundo, de la Constitución Política y 7° de la ley N° 18.120, que establece normas sobre comparecencia en juicio y modifica los artículos 4° del Código de Procedimiento Civil y 523 del Código Orgánico de Tribunales. Sobre este aspecto, cabe anotar que el mencionado precepto constitucional, en lo pertinente, dispone que “Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere sido requerida.”. A su vez, el artículo 7° de la ley N° 18.120 previene que “Los servicios de la administración del Estado y las entidades privadas en que el Estado tenga aporte o participación mayoritarios, no podrán negarse a aceptar la intervención de un abogado como patrocinante o mandatario de los asuntos que en ellas se tramiten.”. Como es posible advertir, si bien los citados preceptos resguardan el derecho de toda persona a ser representada por un abogado, precisando la última disposición que la Administración no puede rechazar o restringir la actuación del correspondiente letrado, esa garantía supone, como lo reconoce la propia norma constitucional, que tal intervención se lleve a cabo en la forma que la ley exige, aspecto que esos artículos no regulan. En este sentido, cabe anotar que aun cuando los abogados patrocinantes se rigen por las reglas del mandato contenidas en el Código Civil, acorde con lo previsto en su artículo 2.118 -relativo a los servicios de las profesiones y carreras que suponen largos estudios, o a que está unida la facultad de representar y obligar a otra persona respecto de terceros-, en lo que atañe a la intervención de aquéllos ante la Administración deben aplicarse, necesariamente, las normas de Derecho Público pertinentes. Así, para establecer las formalidades exigibles a un abogado patrocinante o mandatario a fin de que actúe ante un determinado organismo público, deberá estarse a la preceptiva especial que, en su caso, resulte aplicable al procedimiento de que se trate. En tanto, de no existir esa regulación específica, será menester recurrir a la normativa que, con carácter general y supletorio, rige los procedimientos de la Administración del Estado, la que se encuentra contenida en la citada ley N° 19.880. Lo anterior, por cuanto el artículo 1° de ese texto legal previene que éste establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado y, en caso que la ley contemple procedimientos administrativos especiales, tiene aplicación supletoria. Enseguida, si bien la ley N° 19.880 no regula -como tampoco lo hace alguna otra ley de aplicación general- las solemnidades exigibles, específicamente, a la intervención de un abogado patrocinante ante la Administración, sí establece la forma en que el interesado en un procedimiento administrativo puede actuar, en general, por medio de un apoderado. En efecto, el artículo 22 de la ley N° 19.880, luego de reconocer que los interesados pueden actuar por medio de apoderados, precisa, en su inciso segundo, que el poder debe constar en escritura pública o documento privado suscrito ante notario. Agrega que se requerirá siempre de escritura pública cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad. Pues bien, en concordancia con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2.116 del Código Civil, el patrocinio que asume un letrado conlleva para éste, precisamente, la calidad de apoderado. Por consiguiente, para que un abogado patrocinante o mandatario pueda intervenir por el interesado ante la Administración, se deberá acreditar el respectivo poder conforme a lo previsto en el citado artículo 22 de la ley N° 19.880. De este modo, y en armonía con el criterio sustentado en los dictámenes cuestionados por el señor Morales Ramírez, a falta de una norma especial que determine las formalidades necesarias para que el interesado en un procedimiento administrativo pueda actuar en éste a través de un apoderado o, puntualmente, de un abogado, procede aplicar el aludido artículo 22, lo que de manera alguna se opone a lo estatuido en los citados artículos 19, N° 3, inciso segundo, de la Carta Fundamental y 7° de la ley N° 18.120. En otro orden de consideraciones, conforme a la documentación acompañada, el señor Morales Ramírez alega que el otorgamiento de un poder constituiría un acto jurídico unilateral, por lo que para la designación de un abogado como apoderado ante la Administración sería aplicable el artículo 4° de la ley N° 18.181 -que modifica las disposiciones que indica del Código Orgánico de Tribunales, del Código de Procedimiento Civil y del Código Tributario-, acorde con el cual, en lo pertinente, los documentos privados que contengan declaraciones unilaterales juradas que deban presentarse ante las autoridades administrativas deben cumplir las condiciones que enuncia, sin que sea necesaria la autorización notarial. Al respecto, cabe reiterar lo manifestado en el citado dictamen N° 4.376, de 2013, en orden a que el referido artículo 4° se refiere a una declaración jurada unilateral, consistente en una constancia de hechos o de situaciones jurídicas efectuada por el declarante, lo que difiere del poder, instrumento que contiene una manifestación de voluntad, por medio de la cual el mandante expresa que ha confiado la gestión de uno o más negocios al apoderado. Sin perjuicio de lo anterior, es menester hacer presente que, tal como lo expresa el autor Avelino León Hurtado en su libro “La Voluntad y la Capacidad en los Actos Jurídicos” -Capítulo V, La Representación-, “… en nuestro derecho el poder de representación voluntaria sólo puede tener su origen en un mandato y, por consiguiente, es un acto jurídico bilateral. Sin la aceptación del mandatario no puede haber poder voluntario para representar.”. Así, para que se confiera poder de representación ante la Administración a determinada persona, dotándola efectivamente de las facultades necesarias para la consecución del respectivo procedimiento -en armonía con lo indicado en el inciso primero del artículo 22 de la ley N° 19.880-, no resulta suficiente una declaración jurada emitida en los términos previstos en el artículo 4° de la ley N° 18.181, como pretende el señor Morales Ramírez. En este contexto, es posible sostener que el criterio sustentado en los aludidos dictámenes N°s. 60.721, de 2006, y 4.376, de 2013, en orden a que, a falta de normativa especial, el poder con el que una persona -sea ésta un letrado o un mandatario diverso- actúa a nombre del interesado en un procedimiento administrativo debe acreditarse en los términos previstos en el inciso segundo del artículo 22 de la ley N° 19.880, resulta concordante con el ordenamiento jurídico y de manera alguna importa vulnerar la preceptiva que se refiere a la actuación de los abogados patrocinantes ante la Administración ni otra disposición legal. Se ratifican y complementan dichos pronunciamientos. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República