Dictamen N° 37651/2016

N° 37.651 Fecha: 20-V-2016 Los señores Sergio Baeza González, Presidente de la Confederación de Trabajadores Portuarios de Chile (COTRAPORCHI), y Roberto Rojas Montoya, Presidente de la Confederación Marítima de Chile (COMACH) y del Sindicato N° 1 Portuarios Eventuales Valparaíso, se han dirigido a esta Contraloría General consultando sobre la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por el otrora Intendente Regional de Valparaíso, señor Ricardo Bravo Oliva, en relación con la suscripción del denominado “Protocolo de Acuerdo Puesta en Marcha del Servicio de Cargas Limpias en Importación de Mercancías en Puerto Valparaíso”, de fecha 30 de enero de 2015. Los recurrentes exponen que a partir de diciembre de 2014, esa autoridad regional inició una serie de acciones tendientes a implementar el “Servicio de Cargas Limpias”, que consiste, por un lado, en que las cargas de importación que deban ser objeto de fiscalización por los servicios públicos, sean entregadas al transportista final en los terminales portuarios o en la Zona de Extensión de Apoyo Logístico (ZEAL), una vez concluido el proceso de internación, y, por el otro, en que el traslado de las mercancías desde el recinto portuario de Valparaíso hasta dicha zona -ambos de la Empresa Portuaria Valparaíso (EPV)- para efectos de tal fiscalización, sea efectuado por “ZEAL Sociedad Concesionaria S.A.” (ZSC) o el almacenista portuario. Explican que con ese fin, el entonces Intendente Regional, en conjunto con la Asociación Nacional de Agentes de Aduanas y ZSC, suscribió el mencionado protocolo de acuerdo -en cuyo texto se describe el “Servicio de Cargas Limpias” en los términos anotados en el párrafo precedente- sin contar con atribuciones para intervenir en el funcionamiento del sector privado. Añaden que el establecimiento del cuestionado servicio producirá la pérdida de fuentes de trabajo en el Puerto de Valparaíso, y el pago de mayores costos por parte de los consignatarios por concepto del “flete corto” que se cobra con motivo del traslado de las mercancías a la ZEAL, y los demás relacionados con su almacenamiento y manipulación en esa zona, afectando así la competitividad del singularizado puerto y la libre competencia. Con posterioridad a su primera presentación, los reclamantes acompañaron fotocopia del oficio N° 2.505, de 2015, del Servicio Nacional de Aduanas (SNA), que, en su opinión, acreditaría la participación del señor Bravo Oliva como coordinador en la implementación del “Servicio de Cargas Limpias”. Además, adjuntaron una fotocopia del borrador del “procedimiento administrativo para el retiro de las cargas manifestadas a un determinado Recinto de Depósito Aduanero”, elaborado por el SNA, el cual estiman arbitrario e ilegal, aunque sin indicar algún cuestionamiento sobre este punto. Requerido de informe, el Intendente Regional de Valparaíso expresa que la paralización nacional convocada por el gremio de los dueños de camiones de esa región, que se desarrolló en el mes de octubre de 2014, provocó una alteración del orden público en esa ciudad, interrumpiéndose el acceso de carga pesada al citado puerto. Así, en ejercicio de sus funciones, y como representante del Presidente de la República en la región, señala que sostuvo diversas reuniones con los distintos actores involucrados, con la finalidad de poner término a dicha movilización y precaver el acontecimiento de otros episodios similares. En relación con el protocolo de acuerdo cuya legalidad se impugna, aclara que aquel instrumento no es un acto administrativo en los términos del artículo 3° de la ley N° 19.880, por cuanto se trata de un documento suscrito por entidades privadas “ante el Intendente”. Por su parte, el Director Nacional del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) informa a esta entidad de control que las labores de inspección fitozoosanitarias se realizan desde el año 2008 en las dependencias de la ZEAL, en virtud de un contrato de comodato suscrito con la EPV, que dicha zona cuenta con altos estándares de seguridad para el desempeño de tales tareas, y que constituye el punto oficial al cual convergen todas las solicitudes para actividades portuarias y territoriales que se encuentran dentro del ámbito de su competencia. A su turno, el Director Nacional del SNA indica que todas las mercancías que se le presentan permanecen bajo su potestad en los recintos de depósito aduanero hasta el momento del retiro para su importación, exportación u otra destinación aduanera, que su “entrega legal” solo puede efectuarse una vez que ha concluido la tramitación aduanera, y que la responsabilidad del almacenista se extiende hasta la entrega definitiva de los bienes, subsistiendo aquella incluso en el caso en que deban ser transportados a otras dependencias para su fiscalización. Expone, además, que en la actualidad esa repartición pública realiza los aforos en la ZEAL. La EPV, también a requerimiento de esta sede contralora, expone que durante el año 2008, y previa licitación pública, otorgó a ZSC la “Concesión Portuaria para la Provisión de Infraestructura, Equipamientos y Prestación de Servicios Básicos en Zeal de Puerto Valparaíso”, y que a partir de ese año el aforo de las mercancías por parte del SNA, el SAG y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de Norteamérica, se realiza en la precitada zona. Asimismo, descarta la eventual pérdida de la fuente laboral para los trabajadores portuarios que aducen los interesados, dado que aquellos nunca han desempeñado labores de aforo. Agrega que estas se efectuaban en el sector Barón, y no en los terminales portuarios, y que desde la entrada en operación de la ZEAL, son las “Empresas Movilizadoras de Apoyo a la Fiscalización” las que participan -en esa calidad- en el desarrollo de tales tareas. Enseguida, señala que el consignatario puede elegir libremente al almacenista, que es el encargado de realizar el transporte de las mercancías para su fiscalización, y que tanto Terminal Cerros de Valparaíso S.A. (TCVAL) -concesionaria del frente de atraque N° 2 del aludido puerto-, como ZSC, tienen registradas ante la EPV la tarifa que cobran por ese concepto, por lo que no es efectivo que se haya entregado la exclusividad del traslado de la carga a aquella. Finalmente, es menester apuntar que este organismo fiscalizador también tuvo a la vista los informes emitidos por ZSC, TCVAL, Terminal Pacífico Sur Valparaíso S.A. y la Cámara Aduanera de Chile A.G. A continuación, cabe referirse a las alegaciones formuladas por los requirentes, en el orden que a continuación se expresa. I) Sobre las actuaciones del ex-Intendente Regional de Valparaíso en relación con el llamado “Protocolo de Acuerdo Puesta en Marcha del Servicio de Cargas Limpias en Importación de Mercancías en Puerto Valparaíso”, y los efectos de su suscripción. Al respecto, el artículo 111, inciso primero, de la Constitución Política de la República, señala que “El gobierno de cada región reside en un intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República. El intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción”. Por su parte, el artículo 112, inciso primero, de la Carta Fundamental, previene que “Al intendente le corresponderá la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la región”. Seguidamente, acorde con las letras a), b) y j) del artículo 2° de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -cuyo texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado fue fijado mediante el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del entonces Ministerio del Interior-, compete al intendente, en su calidad de representante del Presidente de la República en la región, dirigir las tareas de gobierno interior en aquella, velar para que en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, el orden público y el resguardo de las personas y bienes, y coordinar a los servicios públicos que operen en la respectiva región. Precisado lo anterior, es dable consignar que conforme a los antecedentes proporcionados y lo informado por el indicado Intendente, el paro de los camioneros portuarios, que tuvo lugar en Valparaíso durante el mes de octubre de 2014, produjo el corte de los principales caminos de acceso a esa ciudad, circunstancia que alteró el orden público, la tranquilidad de los habitantes y la continuidad de las labores portuarias en la citada región. En ese contexto, el Intendente de la época inició conversaciones y asistió a reuniones con los distintos gremios y actores involucrados en dicho asunto. A partir de ello, se gestó el aludido protocolo de acuerdo, que fue firmado “ante” aquel el 30 de enero de 2015 por ZSC y la Asociación Nacional de Agentes de Aduanas, en el que se estableció, entre otros aspectos, el compromiso de poner en marcha el “Servicio de Cargas Limpias” en los términos a que se ha hecho mención, y de evaluar su continuidad y funcionamiento transcurridos noventa días desde su suscripción. Como puede apreciarse, las referidas actuaciones del entonces Intendente se encuentran dentro del ámbito de los deberes constitucionales y legales que le correspondían en su calidad de garante del orden público, y como representante del Presidente de la República en la región, ya reseñados (aplica el criterio contenido en los dictámenes N°s 5.983 y 9.615, ambos de 2012, de este origen). Cabe añadir que de los antecedentes tenidos a la vista aparece que con ocasión de la movilización en comento, el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones manifestó a la prensa que las demandas efectuadas por los camioneros portuarios a nivel nacional se tratarían en mesas de trabajo lideradas por los respectivos intendentes regionales, lo cual confirma que la intervención del señor Bravo Oliva en el asunto planteado fue hecha en la calidad antes anotada. Por último, en cuanto a los efectos del mencionado protocolo, esta entidad de control cumple con indicar que la interpretación de acuerdos suscritos entre particulares -como el de la especie-, excede la esfera de sus competencias, por lo que no se pronunciará sobre el alcance de sus estipulaciones y obligaciones. Siendo así, no se observa reproche de juridicidad que formular respecto de las actuaciones del ex-Intendente Regional. II) Sobre el documento “procedimiento administrativo para el retiro de las cargas manifestadas a un determinado Recinto de Depósito Aduanero”. En este aspecto, los requirentes impugnan la legalidad del borrador del “procedimiento administrativo para el retiro de las cargas manifestadas a un determinado Recinto de Depósito Aduanero” -publicado en la página web institucional del SNA con el objeto de recabar comentarios acerca de su contenido-, sin especificar los vicios de que adolecería, circunstancia que impide emitir un pronunciamiento sobre el particular. Sin perjuicio de lo anterior, es útil destacar, como cuestión previa, que con fecha 10 de abril de 2015, el SNA dictó la resolución exenta N° 2.098, por la cual aprobó el texto definitivo del reseñado procedimiento en términos similares al aludido borrador, regulación que comenzó a regir a contar del día 17 del mismo mes, data de su publicación en el Diario Oficial. Puntualizado aquello, y en cuanto al contenido de tal acto administrativo, se advierte que en su considerando 4° se cita el artículo 1°, numeral 8, de la ley N° 18.853 -publicada en el Diario Oficial el 24 de noviembre de 1989-, que agregó dos incisos al artículo 60 de la Ordenanza de Aduanas, en vigor en ese entonces. Sobre este punto, cabe recordar que a través del dictamen N° 48.951, de 18 de junio de 2015, esta Contraloría General concluyó, por las razones que en el mismo se indican, que los mencionados incisos se encuentran suprimidos, por cuanto el decreto con fuerza de ley N° 1, del Ministerio de Hacienda, promulgado el 12 de noviembre de 1997, reemplazó el Libro II de la Ordenanza de Aduanas -dentro del cual estaban insertos- sin contemplar los preceptos que fueron agregados por el artículo 1°, numeral 8, de la anotada ley N° 18.853. Atendido lo expuesto, el SNA deberá proceder a ajustar el contenido de su resolución exenta N° 2.098, de 2015, en aquella parte en que alude a las normas que ya no se encuentran en vigor, a la luz de lo enunciado, informando de dicha circunstancia a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta sede de fiscalización dentro del plazo de 30 días hábiles, contado desde la recepción del presente dictamen. Transcríbase a los señores Sergio Baeza González y Roberto Rojas Montoya, al Intendente Regional de Valparaíso, al SAG, a la EPV, a ZSC, a TCVAL, a Terminal Pacífico Sur Valparaíso S.A., a la Cámara Aduanera de Chile, a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa, a la División de Infraestructura y Regulación, ambas de esta entidad de control, y a la Contraloría Regional de Valparaíso. Saluda atentamente a Ud., Osvaldo Vargas Zincke Contralor General de la República Subrogante