Dictamen N° 4391/2014

N° 4.391 Fecha: 17-I-2014 Mediante oficio N° 12.632, de 2013, el prosecretario de la Cámara de Diputados solicitó a esta Contraloría General, a requerimiento de la diputada señora Marta Isasi Barbieri, se realice una investigación en el Instituto Nacional de Deportes, IND, sobre la ejecución presupuestaria y los procesos licitatorios para la adquisición de servicios de los eventos masivos efectuados por el Instituto Nacional de Deportes y se informe su resultado. Sobre el particular, el recurrente no precisa el periodo que este Organismo Contralor investigue, por tanto, se solicitó información respecto de lo ejecutado por esa entidad durante el año 2012 y primer semestre de 2013. Requerido su informe, el IND, a través de oficio N° IND/DN/DJ(O) N° 5.110, de 24 de octubre de 2013, indicó que no existe la categoría de evento masivo entre las actividades realizadas. No obstante, remite la información respecto de los programas que tienen mayor convocatoria de personas, a saber: “Deporte en tu Calle" o "Cierre de Calles", "Tour IND" o "Corridas y Cicletadas" y "Juegos Deportivos”, adjuntando una planilla excel con los proyectos ejecutados durante el período solicitado. Del análisis de la documentación remitida por el IND, se observa que los programas anteriormente señalados presentaban al 31 de diciembre de 2012 y al 30 de junio de 2013, el presupuesto y ejecución que se detalla a continuación: CUADRO N° 1 DENOMINACIÓN AÑO 2012 PRESUPUESTO VIGENTE $ EJECUCIÓN AL 31 DE DICIEMBRE $ % DE EJECUCIÓN 358: Corridas y cicletadas 1.871.012.000 1.857.207.000 99,26 358: Cierres de calles/deporte en tu calle 238.800.000 235.994.000 98,82 359: Juegos deportivos escolares 3.271.753.000 3.220.334.000 98,43 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de esta Entidad de Control, con información entregada por Instituto Nacional de Deportes. CUADRO N° 2 DENOMINACIÓN AÑO 2013 PRESUPUESTO VIGENTE $ EJECUCIÓN AL 3O DE JUNIO $ % DE EJECUCIÓN 358: Corridas y cicletadas 1.480.099.000 637.529.000 43,07 358: Cierres de calles/deporte en tu calle 302.764.000 37.586.000 12,41 359: Juegos deportivos escolares 3.203.097.000 474.050.000 14,80 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control, con información entregada por Instituto Nacional de Deportes. Al respecto, se verificó que las modificaciones presupuestarias efectuadas por el IND durante los años 2012 y 2013 a dichos programas, no se ajustaron a derecho, toda vez que fueron aprobadas mediante resoluciones exentas, lo cual no se condice con lo señalado en el inciso primero del artículo 26 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, respecto a que los traspasos, incrementos o reducciones y demás modificaciones presupuestarias, serán establecidas por decreto en el mes de diciembre del año anterior a su vigencia, normas que podrán ser modificadas durante el respectivo ejercicio presupuestario. En dicho contexto, se debió dictar un decreto en los términos indicados en la aludida norma, acto administrativo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8°, N° 1, de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República y de la resolución N° 1600, de 2008, de este Organismo de Control, que Fija Normas sobre Exención del Trámite de Toma de Razón, de este origen, se encuentra sujeto al trámite de toma de razón. En el Anexo que se adjunta, se presenta el desglose de los distintos procesos licitatorios que informó el IND haber efectuado en cada programa durante los años 2012 y 2013, de cuya revisión derivan las siguientes situaciones: a) En el programa denominado “Corridas y Cicletadas o Tour IND”, se advierte que para contratar los servicios publicitarios de las empresas Meta Proyecto S.A. y Santiagos y Santiagos Ltda., se emitieron cinco órdenes de compra cuyo total sobrepasa en $ 43.409.383 a la suma adjudicada por medio del proceso licitatorio ID 858-68-LP12, puesto que cada proveedor tenía un monto asignado ascendente a $ 264.180.000 y $ 413.216.790, respectivamente, lo que involucró que se efectuaran pagos mayores a los autorizados, según se detalla a continuación: CUADRO N° 3 PROVEEDOR ORDEN DE COMPRA MONTO CONTRATADO $ MONTO ADJUDICADO $ MONTO QUE EXCEDE AL ADJUDICADO $ N° FECHA MONTO $ Meta Proyecto S.A. 858-634-SE12 9-07-12 261.800.000 265.699.313 264.180.000 1.519.313 858-1217-SE12 7-12-12 3.899.313 Santiagos y Santiagos Ltda. 858-635-SE12 9-07-12 413.216.790 455.106.860 413.216.790 41.890.070 858-1218-SE12 7-12-12 15.800.000 858-858-SE12 24-08-12 26.090.070 TOTALES 720.806.173 720.806.173 677.396.790 43.409.383 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control, con información del servicio y portal Mercado Público. Lo anterior, contraviene el principio de estricta sujeción a las bases contemplado en el inciso 3°, del artículo 10, de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y el artículo 16, de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado . Por otra parte, se constató que las resoluciones exentas correspondientes al citado proceso licitatorio, que modifican contratos y autorizan los pagos a los proveedores señalados, y la emisión de las órdenes de compras, no fueron publicadas en el portal Mercado Público, según se detalla a continuación: CUADRO N° 4 N° ORDEN DE COMPRA FECHA MONTO $ PROVEEDOR 858-1218-SE12 7-12-12 15.800.000 Santiagos y Santiagos Ltda. 858-1217-SE12 07-12-12 3.899.313 Meta Proyecto S.A. 858-858-SE12 24-08-12 26.090.070 Santiagos y Santiagos Ltda. Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de esta Entidad de Control, con información del servicio y portal Mercado Público. Al respecto, según lo dispone el artículo 28, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento de la ley N° 19.886 , ya mencionada, las bases administrativas, sus modificaciones y aclaraciones, la adjudicación y el contrato de suministro o de servicio, deben estar siempre disponibles al público en el Sistema de Información de Compras y Contratación Pública. Cabe agregar, que la falta de publicación de tales documentos vulnera, además, el principio de transparencia de la función pública, contemplado en la ley N° 20.285, sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública. La situación descrita anteriormente, no permite verificar si se transgredió lo establecido en el inciso final del artículo 65 del decreto N° 250, de 2004, precitado, en cuanto a que las órdenes de compra deben emitirse de acuerdo a un contrato que se encuentre vigente, es decir, aprobado a través del correspondiente acto administrativo debidamente tramitado, a partir de lo cual el licitante está en condiciones de emitir tales documentos (aplica dictamen N° 15.748 de 2011, de este Organismo de Control). b) Se constató, que en el programa “Cierre de Calles o Deporte en tu Calle”, proceso licitatorio ID 858-269-LP11, se comprometió un monto total de $ 206.286.042, no obstante, tanto la disponibilidad presupuestaria como la orden de compra N° 858-92-SE12, era por $ 168.700.000, excediéndose en $ 37.586.042, de lo autorizado. c) Se observó, que en el programa “Juegos Deportivos Escolares”, licitación 858-106-LE12, se emitieron órdenes de compras y se efectuaron pagos cuyo total supera la suma adjudicada ascendente a $ 19.272.919, quedando la orden de compra 858-1244-SE12 fuera del monto autorizado. CUADRO N° 5 SERVICIO CONTRATADO PROVEEDOR N° ORDEN DE COMPRA FECHA MONTO $ Medallas, copas y galvanos para juegos deportivos escolares Sociedad Comercial López Jara Limitada 858-106-SE12 14-08-12 19.272.919 Sociedad Comercial López Jara Limitada 858-1244-SE12 17-12-12 915.354 TOTAL 20.188.273 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control, con información del servicio y portal Mercado Público. Lo señalado en las letras a, b y c), transgreden el principio de estricta sujeción a las bases contemplado en el inciso 3°, del artículo 10, de la referida ley N° 19.886, y el artículo 16 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado . d) En el programa “Juegos Deportivos Escolares”, proceso licitatorio ID 858-83-LE13, se ejecutó un gasto para compra de arcos y banderas, emitiéndose tres órdenes de compra, a saber, 858-766-SE13, 858-767-SE13 y 858-853-SE13, por las sumas de $ 2.234.820, $ 21.564.585 y $ 21.564.585, respectivamente; las cuales sobrepasan en $ 21.564.585, el valor adjudicado. Asimismo, se elaboraron tres órdenes de compra asociadas al proceso licitatorio ID 858-60-LE12, con el objeto de contratar el servicio denominado “Marchandisin de Difusión”, cuyo total superó en $ 728.459 a lo que indica el certificado de disponibilidad presupuestaria el cual señalaba un monto de $ 10.652.880, según el siguiente detalle: CUADRO N° 6 N° ORDEN DE COMPRA FECHA MONTO $ 858-475-SE12 14-06-12 4.219.740 858-476-SE12 14-06-12 6.433.140 858-741-SE12 31-07-12 728.459 TOTAL 11.381.339 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control, con información del servicio y portal Mercado Público. Cabe mencionar, que en el texto de la orden de compra N° 858-741-SE12 antes aludida, se indica que corresponde a una ampliación de la N° 858-476-SE12. Por otra parte, por medio de la licitación ID 858-126-LP12, se contrató al proveedor Sonia González por un monto total de $ 123.457.200, para desarrollar el servicio de transporte terrestre para las finales nacionales y servicio complementario de transporte terrestre para las finales nacionales de los juegos escolares 2012, sin embargo, el certificado de disponibilidad presupuestaria y la resolución exenta N° 2.270, de 12 de septiembre de 2012, del IND, que aprobó el contrato establecía un monto de $ 79.457.200. Lo precedentemente señalado, transgrede el principio de estricta sujeción a las bases contemplado en el inciso 3°, del artículo 10, de la referida ley N° 19.886, y el artículo 16 de la ley N° 19.880, citada anteriormente. Ahora bien, respecto a los servicios adicionales mencionados, corresponde tener en consideración el criterio jurisprudencial contenido en el dictamen N° 20.241, de 2013, de esta Entidad de Control (que aplica los dictámenes N os 60.626, de 2011 y 3.797, de 2012, de este origen), en orden a que en las bases se debe expresar la extensión del eventual aumento del servicio requerido, a fin de evitar la discrecionalidad y resguardar la certeza que debe existir en las relaciones entre la administración y los particulares; y además tal decisión será formalizada a través de un acto administrativo totalmente tramitado, dado que ello importa una modificación del respectivo contrato. En otro orden de ideas, se verificó en el proceso ID 858-126-LP12 señalado, la existencia de un anexo de contrato, el cual fue sancionado mediante resolución exenta N° 3.045, de 28 de diciembre 2012, del IND, por un total de $ 44.000.000, sin que la entidad haya emitido al proveedor una orden de compra a través del portal Mercado Público . Lo expuesto , no se condice con lo contemplado en la letra a), del artículo 53, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, toda vez, que la cuantía de las contrataciones de bienes y servicios observadas están obligadas a hacerlos por medio del Sistema de Información de Compras y Contratación Pública, dado que estas superan las 3 unidades tributarias mensuales. e) En relación con la adquisición de pelotas anti estrés, se pudo evidenciar que el Director del IND en su informe, asoció la orden de compra N° 858-616-SE12, ascendente a $ 450.296 al proceso licitatorio ID 858-60-LE12. Además, dicho documento en su texto indica que corresponde a una ampliación de otra orden de compra, que no especifica. Al respecto, cabe manifestar que la emisión de dicha orden se efectuó bajo la modalidad de contratación directa, sin que se haya publicado en el sistema de compras públicas la resolución fundada mediante la cual se aprobó la contratación, contraviniendo así lo previsto en el artículo 8° de la aludida ley N° 19.886. f) En lo concerniente a la resolución exenta N° 1.913, de 12 de julio de 2012, del IND, mediante la cual se aprobaron las bases administrativas y técnicas con sus anexos del proceso licitatorio ID 858-106-LE12, y se llamó a propuesta publica para la compra de medallas, copas y galvanos para el programa juegos deportivos escolares 2012, se constató que ésta erróneamente estipula que la exención para suscribir el contrato es a partir de la 1.000 U.T.M. Lo anteriormente señalado no guarda armonía con lo previsto en los artículos 22, 28, 54, 57, 63 y 65, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, el que indica que los contratos deben estar siempre disponibles al público en el Sistema de Información de Compras y Contratación Pública, pudiendo omitirse la suscripción del contrato cuando éste sea menor a 100 U.T.M. g) Los contratos formalizados en los programas revisados, no se encuentran publicados en el Sistema de Información de Compras y Contratación Pública, y en su reemplazo en algunos casos solo se publicó la resolución que aprueba el convenio, situación que no condice con lo consignado en el N° 6, la letra b) del artículo 57 del decreto N° 250, de 2004, precitado, reglamento de la ley N° 19.886. h) Los siguientes contratos fueron aprobados mediante las correspondientes resoluciones emitidas por la entidad, sin embargo, estas fueron efectuadas después de la fecha de emisión de la orden de compra, según se detalla a continuación: CUADRO N° 7 ID LICITACIÓN PROVEEDOR RESOLUCIÓN QUE APRUEBA CONTRATO ORDEN DE COMPRA N° FECHA FECHA TOMA RAZÓN N° FECHA MONTO $ 858-15-LP13 Meta proyecto S.A. 100 09-4-13 16-04-13 858-185-SE13 01-03-13 392.105.000 Santiagos y Santiagos Ltda. 81 08-03-13 08-04-13 858-186-SE13 01-03-13 677.824.000 858-23-LP13 Consultora ambiental Geomas Ltda. 127 26-04-13 7-05-13 858-256-SE12 19-03-13 249.700.000 858-269-LP11 Consultora ambiental Geomas Ltda. 777 29-02-12 No aplica 858-92-SE12 03-02-12 168.700.000 858-68-LP12 Meta proyecto S.A. 193 23-07-12 24-08-12 858-634-SE12 09-07-12 261.800.000 Santiagos y Santiagos Ltda. 194 23-07-12 24-08-12 858-635-SE12 09-07-12 413.216.790 858-126-LP12 Sonia González Paredes 2270 12-09-12 No aplica 858-877-SE12 28-08-12 79.457.200 Fuente: Preparado por la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control, con información del servicio y portal Mercado Público. Lo expuesto, deja de manifiesto que el referido acto administrativo fue emitido con la finalidad de regularizar dicha prestación y no para autorizar y sancionar el contrato de los trabajos encomendados, contraviniéndose con tal proceder el principio de celeridad, dispuesto en el artículo 7°, de la aludida ley N° 19.880, como asimismo el principio de irretroactividad, establecido en el artículo 52 del mismo cuerpo normativo (aplica dictamen N° 2.568, de 2013, de esta Entidad de Control). Por otra parte, la entidad examinada debe tener presente lo indicado por este Organismo Fiscalizador en su dictamen N° 15.554, de 2010, que señala que las adquisiciones mayores a 100 U.T.M., deben formalizarse a través de la suscripción de contratos de compraventa debidamente aprobados a través de actos administrativos, y totalmente tramitados, a partir de lo cual el servicio está en condiciones de emitir las respectivas órdenes de compra, conforme lo establece el artículo 63, en relación con el inciso final del artículo 65, ambos del referido decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda. La situación descrita precedentemente, constituye una infracción al artículo 3° inciso segundo de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que impone a los órganos que lo integran el deber de observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación e impulsión de oficio del procedimiento, como asimismo, los artículos 5°, 8° y 11 del referido cuerpo legal, por cuanto las autoridades y funcionarios deben velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública; propender a que los procedimientos administrativos sean ágiles y expeditos; y ejercer un control jerárquico permanente de la actuación del personal de su dependencia, respectivamente. i) Se observó que las bases administrativas de la licitación pública ID 858-269-LP11, a través de la cual se contrató al proveedor Consultora Ambiental Geomas Ltda., por un total de $ 168.700.000 para desarrollar la actividad “Deporte en tu Calle en la Región Metropolitana”, se presentan publicadas en calidad de borrador, por ende, no están formalizadas por la autoridad competente, vulnerándose lo que se dispone en el artículo 28 del reglamento de la ley N° 19.886, ya mencionada, el cual indica que deben estar siempre disponibles al público en el Sistema de Información de Compras y Contratación Pública, transgrediendo, además, el principio de transparencia de la función pública, contemplado en la ley N° 20.285, sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública. j) El IND, en el proceso licitatorio ID 858-60-LE12, no publicó la resolución de adjudicación, por tanto no fue posible validar el nombre del proveedor y el monto adjudicado, lo cual infringe la normativa contemplada en las letras a) e i) del presente informe. k) Se constató que en la orden de compra N° 858-704-CM12, emitida a través de la modalidad de convenio marco para la adquisición de credenciales de acreditación de las finales nacionales, no se individualiza el contrato al cual accede, hecho que contraviene lo establecido en la letra a) del artículo 57 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, ya citado (aplica criterio contenido en el dictamen N° 59.930, de 2011, de este origen). En consideración a que cada uno de los aspectos abordados en el presente informe han podido verificarse, el IND deberá iniciar un proceso sumarial para determinar eventuales responsabilidades administrativas en los procesos de adquisiciones con cargo a los programas que tienen mayor convocatoria de personas efectuados durante los años 2012 y 2013. Asimismo, deberá remitir en el término de 15 días hábiles contados desde la recepción del presente oficio el acto administrativo que designe al fiscal y ordene instruir el correspondiente sumario administrativo. Finalmente, el Instituto Nacional de Deportes, deberá en lo sucesivo realizar gestiones en orden a evitar que se repitan situaciones como las descritas, pues es esa entidad quien debe velar porque se respeten las condiciones establecidas en las bases administrativas de los procedimientos concursales que convoque, toda vez que estas son la principal fuente de derechos y obligaciones tanto de la Administración como de los licitantes y deberá regularizar las respectivas modificaciones presupuestarias, según lo señalado precedentemente. Transcríbase al señor Luis Rojas Gallardo, prosecretario de la Cámara de Diputados, a la diputada señora Marta Isasi Barbieri, a la Directora Nacional del Instituto Nacional de Deportes (S) y al jefe de la Unidad de Sumarios, Fiscalía, de este Organismo de Control. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante