Dictamen N° 46541/2020

Nº E46541 Fecha: 27-X-2020 La II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago ha remitido la presentación efectuada por los señores Samuel Toledo Muñoz y Roberto Rivera Salazar, dirigentes del Colegio de Profesores de Chile de las comunas de Pudahuel y Cerro Navia, en la que solicitan un pronunciamiento acerca de situaciones relacionadas con la obtención de la titularidad docente prevista en la ley N° 19.648, renovada por la ley N° 21.152, y el pago de la bonificación de reconocimiento profesional. Requeridos al efecto, el Ministerio de Educación y la Dirección de Educación Pública manifestaron su opinión acerca de las consultas formuladas. Como cuestión previa, cabe señalar que el artículo 10 de la ley N° 21.152 modificó el artículo único de la ley N° 19.648, en términos tales que, actualmente, este dispone: “Concédese, por única vez, la calidad de titulares de la dotación docente dependiente de un mismo Municipio, Corporación Educacional Municipal o Servicio Local de Educación a los profesionales de la educación parvularia, básica o media que, al 31 de julio de 2018, se encontraren incorporados a ella en calidad de contratados y que se hayan desempeñado como docentes de aula en la misma durante, a lo menos, tres años continuos o cuatro años discontinuos, por un mínimo de veinte horas cronológicas de trabajo semanal. La titularidad de las horas a contrata operará sólo respecto de aquellas contratadas en aula y sus correspondientes horas no lectivas”. Por ende, es menester el cumplimiento de los siguientes requisitos copulativos para acceder a la titularidad: a) debe tratarse de profesionales de la educación; b) que se desempeñen en la educación parvularia, básica o media; c) que se encuentren incorporados a la dotación docente en calidad de contratados como docentes de aula al 31 de julio de 2018; d) que el desempeño haya sido para un mismo municipio, corporación municipal o Servicio Local de Educación Pública; y e) que su calidad de contratados lo hayan sido como docentes de aula a lo menos por tres años continuos o cuatro discontinuos, por un mínimo de veinte horas cronológicas semanales. Así, los profesionales de la educación que reúnan los requisitos pertinentes al 31 de julio de 2018 y que se hallaren en funciones al 25 de abril de 2019 -fecha de publicación de la ley N° 21.152-, se incorporarán a la dotación docente en calidad de titulares, por expresa disposición de la ley, de acuerdo con la carga horaria que poseían a la primera de las datas anotadas (aplica criterio del dictamen N° 34.838, de 2015). En dicho contexto, la calidad de titular es concedida por la propia ley N° 21.152, produciéndose los efectos de esta normativa a partir de la fecha de su publicación, teniendo el acto administrativo que reconozca el beneficio un carácter declarativo (aplica criterio del dictamen N° 62.101, de 2015). Puntualizado lo anterior, los recurrentes consultan si procede que los años exigidos para acceder al beneficio de la titularidad docente, sean computados en meses. Al respecto, cabe señalar que los dictámenes Nos 55.627, de 2015 y 23.034, de 2016, precisaron -en el contexto de la ley N° 20.804, que modificó a su similar N° 19.648 previo a la vigencia de la ley N° 21.152-, que para acceder a la titularidad, no se requiere que cada contratación se hubiere dispuesto necesariamente por un año de duración, por lo que procede considerar también las designaciones que se extiendan por períodos inferiores, agregando que, por ejemplo, constituyen cuatro años discontinuos, para los fines que nos ocupan, el período de cuarenta y ocho meses de servicios, en la medida, por cierto, que se cumplan los demás requisitos establecidos por la normativa aplicable en la especie, lo que permite concluir que puede contabilizarse en meses el plazo para obtener el beneficio de que se trata. Enseguida, se consulta si para obtener el beneficio en comento, es posible considerar los períodos trabajados para más de una comuna, ya que, en la situación que exponen, determinados profesionales de la educación se habrían desempeñado en Pudahuel y Cerro Navia, antes de ser traspasados al Servicio Local de Educación Pública de Barrancas, al cual pertenecen actualmente los establecimientos de enseñanza en que laboran. Al respecto, resulta pertinente recordar que el artículo noveno transitorio de la ley N° 21.040, que crea el Sistema de Educación Pública, dispuso que el Servicio Local será el sucesor legal de la municipalidad, o la corporación municipal en su caso, en la calidad de sostenedor del establecimiento educacional traspasado; agregando su artículo cuadragésimo primero transitorio, que el traspaso de la corporación municipal al Servicio Local se efectuaría por el solo ministerio de la ley y sin solución de continuidad, en la oportunidad que allí se indica. Por lo tanto, teniendo en cuenta que mediante la precitada ley se traspasa el servicio educacional desde las municipalidades o corporaciones municipales a los Servicios Locales de Educación Pública -lo que implica, a su vez, el traspaso sin solución de continuidad de parte del personal que se desempeñaba en aquellas-, y que ese servicio se considera el sucesor legal de tales entidades, corresponde reconocer a los funcionarios sus desempeños previos en ellas para efectos de obtener el beneficio de la titularidad docente, y que pueden ahora invocar en los aludidos servicios locales (aplica criterio del dictamen N° 12.130, de 2019). Sin embargo, acorde con el citado dictamen N° 34.838, de 2015, la existencia de designaciones simultáneas en un mismo período, no podrá incrementar el número de años de desempeño. Por otra parte, en lo que respecta a la Bonificación de Reconocimiento Profesional (BRP), afirman que por instrucciones del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP), a los docentes que realizan reemplazos se les estaría pagando solo el 50% de dicha asignación. De manera previa, es del caso anotar que los recurrentes, más allá de sus afirmaciones, no aportan antecedentes en relación con la efectividad de la situación denunciada. No obstante ello, corresponde indicar que el artículo 1º de la ley Nº 20.158, que establece diversos beneficios para profesionales de la educación y modifica distintos cuerpos legales, señala que dicha bonificación se encuentra establecida para los profesionales de la educación que se desempeñen en el sector municipal, particular subvencionado y en establecimientos de educación técnico-profesional regidos por el decreto ley Nº 3.166, de 1980, y que cumplan con los requisitos fijados en los artículos siguientes. Ahora bien, según el artículo 25 de la ley Nº 19.070, los profesionales de la educación se incorporan a una dotación docente en calidad de titulares o en calidad de contratados, teniendo esta última calidad, entre otros, aquellos que desempeñan labores docentes de reemplazo de titulares. Así entonces, atendido que la bonificación en comento está contemplada en favor de los profesionales de la educación -calidad que poseen los docentes que efectúan labores de reemplazo-, no corresponde que se hagan distinciones por vía administrativa para determinar el pago de la misma, basadas en la calidad jurídica a través de la cual estos ejercen sus labores. Finalmente, exponen que a los docentes que laboran para dos o más sostenedores, se les ha pagado esa bonificación en forma proporcional a las horas contratadas, debiendo, a su entender, considerarse cada uno de esos sostenedores por separado para efectos del referido desembolso. Sobre el particular, el artículo 2º de la ley Nº 20.158, dispone que esta bonificación será imponible, tributable, se pagará proporcionalmente a las horas de contrato o designación con un tope de 30 horas semanales y reemplazará gradualmente a la Unidad de Mejoramiento Profesional (UMP). Por su parte, la regulación especial contenida en el inciso primero del artículo 9° de la citada ley N° 20.158, referido al mecanismo de pago de la bonificación, dispone que el Ministerio de Educación fijará internamente los procedimientos de entrega de los recursos a los sostenedores o representantes legales. A su turno, el artículo 54 de la citada ley Nº 19.070 expresa que esa bonificación corresponderá a un componente base equivalente al 75% de la asignación por concepto de título y un complemento equivalente al 25% de esta por concepto de mención, y que su monto máximo asciende a la cantidad de $ 224.861 mensuales por concepto de título y $ 74.954 mensuales por concepto de mención, para 30 o más horas de contrato. En los contratos inferiores a 30 horas se pagará la proporción que corresponda. De la normativa precitada, se desprende que el otorgamiento del beneficio en comento está supeditado, en lo pertinente, al número de horas semanales que posea el respectivo docente - con un máximo de 30-, no advirtiéndose regulación de la que pueda colegirse que el referido tope se aplique en relación con cada sostenedor, como expresan los requirentes. En este contexto, es menester tener presente que la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora ha manifestado, entre otros, en el dictamen N° 52.608, de 2008, que el legislador, al implementar la BRP, previó las condiciones generales en que debe procederse a su otorgamiento, vinculándola estrechamente a la UMP, de tal suerte, entonces, que no es posible proceder a su cálculo prescindiendo del elemento de referencia que confiere sentido a la normativa legal reseñada. Así, cabe recordar que el artículo 1° de la ley N° 19.278, concedió “a los profesionales de la educación regidos por la ley N° 19.070, que se desempeñen en los establecimientos educacionales del sector municipal, un incentivo de carácter económico que se denominará Unidad de Mejoramiento Profesional, UMP, que consistirá en un bono de monto fijo mensual, imponible, cuyo máximo es el que se señala en el artículo siguiente, para quienes tengan una jornada semanal igual o superior a 30 horas cronológicas, para uno o más empleadores, que se pagará desde el mes de Diciembre de 1993”. Por ende, y tal como informaron la Dirección de Educación Pública y el Ministerio de Educación, la normativa recientemente citada deja de manifiesto que el legislador no consideró relevante el número de empleadores para los que labore un docente, sino el número de horas trabajadas, lo cual resulta concordante con el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 40.059, de 1994. En consecuencia, es posible sostener que la BRP no puede superar, en su conjunto, el tope que expresamente señala la ley para cada profesional de la educación, razón por la cual quienes tengan una jornada semanal superior a 30 horas cronológicas, para uno o más empleadores, se les pagará en proporción a las horas realizadas en los establecimientos donde ellas se desarrollen, sin exceder, por cierto, dicho máximo. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República