Dictamen N° 54108/2009

N° 54.108 Fecha: 30-IX-2009 Los diputados señores Patricio Melero Abaroa y Julio Dittborn Cordua se han dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad del uso de recursos públicos en la campaña publicitaria llevada a cabo por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones durante el mes de febrero del año en curso, relativa al Plan de Transporte Público de la ciudad de Santiago, Transantiago. Requerido su informe, la Subsecretaría de Transportes, a través de su oficio N° 1.521, de 2009, señaló, en síntesis, que los diversos cuerpos legales que cita, atribuyen al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones la potestad y calidad de organismo normativo nacional encargado de proponer las políticas en materia de tránsito por calles y caminos y demás vías públicas o abiertas al uso público, de coordinar, evaluar y controlar su cumplimiento, de planificar los sistemas de transportes, y de ocuparse del fomento e integración de las diferentes clases de transportes y sus servicios complementarios. Agrega, que en ejercicio de esas atribuciones ha llevado adelante el Proceso de Licitación Pública denominado Transantiago en el cual se han verificado modificaciones vinculadas al número de buses, frecuencias, recorridos, corredores y pistas exclusivas para buses, entre otros aspectos, todos ellos destinados a optimizar y otorgar a los usuarios del transporte público en Santiago, la prestación de un servicio eficiente, eficaz y seguro para la población. Afirma que la publicidad objetada transmite el mensaje que Transantiago está mejorando y estimula el uso del sistema de transporte público de pasajeros, lo que se enmarca dentro de sus funciones y en los límites establecidos por el artículo 3° de la ley N° 19.896. En relación con la materia, cabe señalar que el referido artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896 establece que “Los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan”. Enseguida, cabe consignar que en la historia fidedigna del establecimiento del mencionado artículo 3° -cuyo origen en nuestro ordenamiento jurídico se remonta a la Ley de Presupuestos del año 1992-, queda claro que lo que se quiso excluir fueron los gastos en propaganda que no tengan relación con las funciones del servicio y que no sean razonables, o “la propaganda por la propaganda” como se le llamó también en la sesión del Senado en que se discutió esta disposición (senador Diez y senadora Feliú, Diario de sesiones del Senado. Legislatura 3231 extraordinaria, sesión 151. Martes 26 de noviembre de 1991). Ahora bien, como puede apreciarse, el objetivo del precepto en comento es precisamente que los gastos en publicidad y difusión se vean restringidos a aquéllos necesarios para el funcionamiento adecuado del servicio, y que tal como señaló esta Contraloría, aludiendo a la regla de las leyes de presupuestos en que tuvo su origen la disposición aludida, su fundamento “está basado en la idea de que la función pública puede llevarse a cabo, por regla general, sin necesidad de incurrir en gastos por concepto de publicidad y difusión”, por lo que se permite que se realice, únicamente, la publicidad necesaria para el cumplimiento de las funciones de cada órgano (aplica dictamen N° 32.301 de 2003). Precisado lo anterior, cabe consignar que examinadas las campañas publicitarias relativas a publicaciones en la prensa y spots televisivos sobre el Transantiago, reclamadas por los recurrentes, se advierte que contienen frases tales como “con 1.500 buses más en las calles” y “con un 50% más de recorridos y el doble de paraderos”, y se indica la dirección electrónica y los números telefónicos donde es posible obtener en detalle toda la información relacionada con él. En ese contexto, corresponde dilucidar si ese mensaje publicitario se enmarca dentro de las exigencias que establece el inciso primero del artículo 3° de la ley N° 19.896 ya citado, para incurrir en gastos de publicidad. Al respecto, es del caso anotar que el artículo 3° de la ley N° 18.696, dispone en su inciso primero: “El transporte nacional de pasajeros remunerado, público o privado, individual o colectivo, por calles o caminos, se efectuará libremente, sin perjuicio que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones establezca las condiciones y dicte la normativa dentro de la que funcionarán dichos servicios, en cuanto a cumplimiento obligatorio de normas técnicas y de emisión de contaminantes de los vehículos, así como en lo relativo a condiciones de operación de los servicios de transporte remunerado de pasajeros y de utilización de las vías”. Agrega en el inciso segundo, en lo que interesa, que el Ministerio podrá “disponer el uso de las vías para determinados tipos de vehículos y/o servicios, mediante procedimientos de licitación pública, para el funcionamiento del mercado de transportes de pasajeros”. Como puede advertirse, si bien el tránsito y transporte por las calles y caminos se efectúa en forma libre, la cartera mencionada posee la potestad de establecer las condiciones y dictar la normativa sobre funcionamiento de los servicios de transportes, con las finalidades de resguardar a los usuarios y propender a una mejor utilización de las vías, mejorar las condiciones de operación de aquéllos, proteger el medio ambiente y posibilitar la licitación de vías concesionadas cuando fuere necesario. De este modo, sin perjuicio de que los servicios de transportes en la ciudad de Santiago son prestados por distintos concesionarios, se encuentra dentro de las atribuciones del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones su supervigilancia y la adopción de medidas para que estos servicios se presten de la mejor forma posible. En ese contexto, no es vano recordar que conforme al artículo 32, N° 20 de la Constitución Política de la República, se han dictado los decretos N os 1.178 de 2008 y 1 de 2009, del Ministerio de Hacienda, con el objeto de poner a disposición del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Secretaría y Administración General de Transportes, recursos extraordinarios, para atender los gastos necesarios para asegurar la continuidad del servicio y el funcionamiento del Sistema de Transporte Público de la ciudad de Santiago. Asimismo, que la ley N° 20.206 creó un Fondo de Estabilización Financiera del Sistema de Transporte Público de la ciudad de Santiago, con el objeto de dar estabilidad al régimen tarifario del referido sistema de transporte y procurar un mejor servicio a los usuarios. Dicho fondo se constituyó con aportes fiscales y operó de acuerdo a lo resuelto, informado y proyectado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. En ese orden de ideas, cabe concluir entonces que corresponde al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el velar por el adecuado funcionamiento del sistema público de transporte de Santiago, y la continuidad de esos servicios concesionados, por lo que esta Contraloría entiende que las publicaciones en la prensa y el spot televisivo por los que se consulta, se enmarcan dentro del cumplimiento de las funciones mencionadas, ya que persiguen estimular el adecuado uso del sistema, comunicando a la población que se han adoptado medidas en diversos aspectos para mejorar el servicio. Por último, en relación con la afirmación de los peticionarios relativa a que la ley N° 20.314, de Presupuestos del año 2009, no contempla gastos en publicidad para el subtítulo 22, del Programa 03, de la Partida 19 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, cabe señalar que la regulación pertinente se encuentra en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el clasificador de ingresos y gastos que, para efectos de la ejecución presupuestaria e información mensual pertinente, deben utilizar todos los Organismos Públicos a que se refiere el decreto ley N° 1.263, de 1975, entre los que se encuentra el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Pues bien, en el caso en comento se trata del ítem 07 “publicidad y difusión”, asignación 001 “servicios de publicidad”, los que son definidos por ese texto normativo como “los gastos por concepto de publicidad, difusión o relaciones públicas en general, tales como avisos, promoción en periódicos, radios, televisión, cines, teatros, revistas, contratos con agencias publicitarias, servicios de exposiciones y, en general, todo gasto similar que se destine a estos objetivos, sujeto a la normativa del artículo 3° de la ley N° 19.896”. Sobre ese particular, cabe señalar, adicionalmente, que esta Entidad de Control ha verificado en cada acto administrativo sujeto al trámite de toma de razón, que la imputación del gasto por el pago de cada contrato se ajuste a dicho presupuesto, y que respecto de aquellas resoluciones que por su monto han sido dictadas como exentas de dicho control previo de legalidad, serán objeto de los Controles de Reemplazo dispuestos en el Título VI de la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora. En consecuencia, esta Contraloría General estima que las publicaciones que se reclaman en la especie, no resultan objetables en los términos precedentemente consignados. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República