Dictamen N° 5726/2014

N° 5.726 Fecha: 24-I-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación de Funcionarios de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias -en adelante ODEPA-, representada por su Presidenta doña Adriana Faba Oteiza y su Secretario don Sergio Mendoza Loyola, reclamando que la Dirección de Presupuestos -DIPRES-, en su calidad de Secretaría Técnica en el proceso de calificación del cumplimiento del Programa de Mejoramiento de la Gestión de dicho organismo para el año 2012, al proponer, en definitiva, que no se cumplía con uno de los indicadores de desempeño, se fundamentó en una nueva observación que no había representado con anterioridad, lo que impidió controvertir la decisión adoptada y, finalmente, provocó un detrimento económico a los funcionarios, al afectar el porcentaje a percibir por concepto del incremento por desempeño institucional que contempla el artículo 6° de la ley N° 19.553. Además, la Dirección Nacional de ODEPA ha hecho presente a este Organismo Contralor que se adhiere a la presentación precedente, toda vez que, en su opinión, la actuación de la DIPRES ocasionó indefensión a los servidores de la entidad que dirige. Solicitado su informe, el Ministerio de Agricultura reitera lo manifestado por la asociación de funcionarios recurrente, por lo que estima que procedería se determine la legalidad del proceso de evaluación del grado de cumplimiento del indicador objetado. Por su parte, requerida de informe, la DIPRES efectúa una relación de la validación técnica del objetivo de gestión realizada por expertos en áreas prioritarias y de la consiguiente propuesta de evaluación presentada por dicha dirección, como asimismo de los análisis de las posteriores instancias de discrepancia e insistencia, acompañando los antecedentes que dan cuenta de tales actuaciones, para luego concluir, en síntesis, que la repartición pública no logró acreditar el cumplimiento del aludido indicador. Sobre el particular, cabe señalar que el inciso primero del artículo 6° de la ley N° 19.553 dispone que el incremento por desempeño institucional -el cual integra la asignación de modernización contemplada en el artículo 1° del mismo texto legal-, se concederá en relación a la ejecución eficiente y eficaz por parte de los servicios, de los programas de mejoramiento de la gestión, los que incluirán objetivos específicos a cumplir cada año, cuyo grado de cumplimiento será medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar naturaleza. Luego, el inciso cuarto del referido artículo 6° establece que el Jefe Superior de cada Servicio propondrá anualmente al Ministro del que dependa o con el que se relacione, el programa de mejoramiento de la gestión de la entidad, el cual especificará los objetivos de gestión, de eficiencia institucional y de calidad de los servicios proporcionados a los usuarios, para que posteriormente dicho Ministerio, conjuntamente con los de Hacienda, del Interior y de Seguridad Pública, y de la Secretaría General de la Presidencia, mediante decreto supremo, fije, usando como antecedente el referido programa, los objetivos de gestión a alcanzar en cada año. A su turno, los artículos 13 y siguientes del decreto N° 334, de 2012, del Ministerio de Hacienda, que Aprueba el Reglamento para la Aplicación del Incremento por Desempeño Institucional, regulan el procedimiento de evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos de gestión, el que comprende la remisión por el Jefe Superior del servicio a la Secretaría Técnica de los antecedentes necesarios para la validación respectiva por parte de expertos en áreas prioritarias, la propuesta de evaluación de dicha secretaría, la posibilidad de la máxima autoridad del servicio de discrepar de dicha propuesta y formular observaciones a la misma, el correspondiente pronunciamiento de esa secretaría, la posibilidad del servicio de insistir en sus discrepancias si cuenta con el apoyo del Ministro del ramo o, en su defecto, acoger lo planteado por la secretaría, y la resolución sobre el grado de cumplimiento por el Comité Triministerial, con la asesoría del Comité Técnico. Ahora bien, es necesario dejar asentado, desde ya, que esta Contraloría General examinará la problemática planteada a fin de determinar si los organismos de la Administración del Estado intervinientes, sujetos a su fiscalización, han dado correcta aplicación a las leyes que los rigen, puesto que en la materia, de conformidad con la Constitución Política y las normas de su Ley Orgánica N° 10.336, le compete efectuar un control jurídico y no evaluar el cumplimiento de los objetivos de gestión que conforman los Programas de Mejoramiento de la Gestión de las entidades afectas a este sistema (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 12.039, de 2008; 31.961, de 2011 y 38.563, de 2013, entre otros). Desde esta perspectiva, procede manifestar que los objetivos de gestión de ODEPA para el año 2012, para los fines del pago del comentado incremento por desempeño institucional, fueron fijados por el decreto exento N° 711, de 2011, del Ministerio de Agricultura -suscrito, además, por los Ministros de Hacienda, del Interior y Seguridad Pública, y de la Secretaría General de la Presidencia-, acto administrativo que estableció entre sus indicadores de desempeño, el “Porcentaje de usuarios/as de Alta Dirección que califican los servicios de asesoría de ODEPA en nivel superior de satisfacción en año t respecto al total de usuarios/as totales de Alta Dirección que responden a la consulta en año t”. A su vez, mediante documento separado, denominado “Formulario Indicadores de Desempeño año 2012”, se dispuso que el citado indicador se vincula a los productos estratégicos de servicios de información especializada a la Alta Autoridad para la gestión de políticas sectoriales -uno-, para la gestión en materia de política, comercio exterior y cooperación internacional -dos-, y para la gestión jurídica y presupuestaria -tres-. En el mismo instrumento se establece que los medios de verificación serán “Informe de resultados de la encuesta de satisfacción de los servicios de información especializada a la Alta Autoridad”. Pues bien, la Secretaría Técnica, en la primera instancia, propuso que el indicador en comento se evaluaba como no cumplido, puesto que se detectaban inconsistencias entre los datos informados por el Servicio y los medios de verificación disponibles, en lo que respecta al número de usuarios de alta dirección pública encuestados; luego, a consecuencia de las discrepancias planteadas por el servicio, en orden a que la información entregada se obtenía a partir de dos encuestas, que incidían en distintas especies de información especializada, la secretaría reiteró su proposición, dado que la justificación de que el cálculo se había hecho en base a dos encuestas, no formaba parte de la definición del indicador; y, por último, ante la insistencia de ODEPA, a la cual adhirió el Ministro de Agricultura, en cuanto a que el estudio de satisfacción del usuario podía incluir más de una encuesta según los aspectos a evaluar, las que se aplicaron por distintos medios -correo electrónico y personalmente-, la secretaría recomendó nuevamente el incumplimiento, debido a que “no es posible determinar que la encuesta realizada a 12 usuarios correspondan a usuarios de alta dirección pública”. De esta forma, la propuesta de evaluación del objetivo de desempeño en comento que la Secretaría Técnica despachó -para el consiguiente análisis del Ministro de Agricultura y posterior envío al Comité Triministerial, para su resolución-, constituye un acto de mero trámite, los cuales de conformidad con el artículo 15, inciso segundo, de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, son impugnables, en lo que interesa, cuando produzcan indefensión, situación que concurre en la especie, toda vez que al desestimarse la insistencia de ODEPA en razón de que no es posible establecer si los usuarios poseen la calidad funcionaria que el indicador exige, se basó en una consideración diferente a las representadas anteriormente, argumento que el servicio no tuvo la posibilidad de controvertir, dado que, con dicha actuación, finalizó la etapa de proposición a cargo de la DIPRES. Finalmente, cabe señalar que conforme con el artículo 11 del citado decreto N° 334, de 2012, el decreto que fija los objetivos de gestión a alcanzar en el año, debe contener respecto de cada uno de estos, un indicador o instrumento de similar naturaleza y el o los medios de verificación que permitan medir objetivamente su grado de cumplimiento, aspecto este último que, como se ha señalado, se aprobó por instrumento separado. Así, teniendo en cuenta que se fijó como medio de verificación del indicador de desempeño, el informe de resultados de la encuesta de satisfacción de los servicios de información especializada a la alta dirección pública y, además, que tal indicador se vincula a tres productos estratégicos de servicios de información especializada a ese personal, según la materia en que incidan -como se estableció en el “Formulario Indicadores de Desempeño año 2012”-, no resulta posible sostener que no pueda comprobarse el compromiso adquirido a través de más de una encuesta, teniendo en especial consideración, por lo demás, que ello no fue definido expresamente en el aludido medio de verificación. Por ende, procede que se invalide parcialmente el decreto exento N° 71, de 2013, del Ministerio de Agricultura -suscrito, además, por los Ministros de Hacienda, del Interior y Seguridad Pública, y de la Secretaría General de la Presidencia-, en lo que se refiere al grado de cumplimiento global de los objetivos de gestión de ODEPA para el año 2012 y al correspondiente porcentaje de incremento por desempeño institucional, y se retrotraiga el proceso de evaluación del indicador de desempeño relativo al nivel de satisfacción de los usuarios de alta dirección pública, al estado que la DIPRES dé traslado a la jefatura superior de dicho servicio, a fin de que este organismo pueda aportar los antecedentes para dilucidar si los doce usuarios encuestados revisten la calidad de altos directivos públicos, lo que permitirá determinar en forma fehaciente el grado de cumplimiento del indicador cuestionado. Transcríbase a la Asociación de Funcionarios de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, a la Dirección Nacional de dicho organismo, a la Dirección de Presupuestos y a los Ministerios de Hacienda, del Interior y Seguridad Pública, y Secretaría General de la Presidencia. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República