Dictamen N° 61850/2011

N° 61.850 Fecha: 30-IX-2011 El Directorio Nacional del Colegio de Matronas y Matrones de Chile A.G. expone que, según las normas constitucionales y legales, y los antecedentes técnicos que señala, las funciones específicas de la gestión del cuidado en los servicios de obstetricia y neonatología, “solo pueden ser dirigidas, supervisadas, evaluadas y realizadas por profesionales matronas/es”, lo cual habría sido recogido en el instructivo técnico denominado “Norma General Administrativa N° 21”, sobre “Administración del Cuidado de Profesionales Matronas y Matrones para la Atención Cerrada”, aprobada mediante resolución exenta N° 678, de 2010, del Ministro de Salud. Añade esa Asociación Gremial que contraviniendo lo anterior, tratándose de procesos de selección para proveer las funciones propias de la profesión de matrona, en las unidades de neonatología de los Hospitales Las Higueras de Talcahuano y Doctor Hernán Henríquez Aravena de Temuco, se han efectuado llamados a postular invitando, además de a esas profesionales, a las enfermeras, sobre lo cual también han formulado presentaciones ante esta Contraloría General los directorios de los consejos regionales de Temuco y Concepción del colegio recurrente. A continuación, se refiere a la “Norma General Administrativa N° 19”, sancionada por resolución exenta N° 1.127, de 2007, del Ministro de Salud, sobre “Gestión del Cuidado de Enfermería para la Atención Cerrada”, instrumento que a su juicio adolecería de un vicio por contemplar un concepto de “gestión del cuidado” referido solo a la actividad de las profesionales enfermeras, sin considerar la situación de las matronas, lo cual habría sido enmendado con la dictación de la precitada norma general administrativa N° 21, la que, a diferencia de la anterior, se ajustaría a lo concluido en el dictamen N° 51.951, de 2008, de esta Contraloría General. Por último, plantea que el título de enfermera-matrona, otorgado por la Pontificia Universidad Católica de Chile, por su malla curricular y la duración de los estudios relativos a matronería, que contiene su programa, no habilitaría a quienes lo poseen para desempeñarse como matronas. En mérito de lo expuesto pide que esta Entidad Fiscalizadora declare que: las funciones propias de las matronas no pueden, ni legal ni técnicamente, ser encargadas a enfermeras; que el título de enfermera-matrona no permite el cumplimiento de tareas que corresponden a las matronas; que las funciones contenidas en la guía de atención perinatal y en el programa de salud de la mujer, ambos del Ministerio de Salud, que se entregan a los médicos y matronas, no pueden ser desempeñadas por enfermeras, con excepción de los apoyos a los equipos de trabajo que establecen tales documentos; que las matronas son las únicas que pueden desempeñar las funciones profesionales de la gestión del cuidado en los servicios y unidades de obstetricia y neonatología de los establecimientos de salud; que no procede que las alumnas de la carrera de enfermería ocupen el campo clínico de obstetricia y/o neonatología de los establecimientos “por tratarse de unidades en las que les estará legalmente vedado desempeñarse cuando obtengan sus títulos”; que las unidades de gestión del cuidado que incluyen servicios de obstetricia y neonatología, deben estar a cargo de una matrona y, por último, que las autoridades del sector salud deben sujetarse a lo expuesto, en la implementación de unidades de cuidado y en la distribución de las funciones respectivas. Por otra parte, el Colegio de Enfermeras de Chile A.G., ha efectuado una presentación ante esta Entidad de Control, haciendo presente su parecer acerca de lo expresado por el recurrente, solicitando que se rechacen sus peticiones. Sobre la consulta en estudio han informado, a requerimiento de esta Contraloría General, el Subsecretario de Redes Asistenciales, la Directora del Servicio de Salud Araucanía Sur y el Director del Servicio de Salud Talcahuano. Ahora bien, en relación con lo planteado en la presentación del Colegio de Matronas y Matrones de Chile A.G., cabe consignar, en primer término, que en el citado dictamen N° 51.951, de 2008, se informó que al tenor de lo prescrito, entre otras disposiciones, en los artículos 31 y 45 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, la gestión del cuidado aparece como una actividad genérica que constituye uno de los rubros o áreas principales que pueden distinguirse en el cometido de los establecimientos hospitalarios -como, por ejemplo lo son, también la gestión financiera o la de personal-, que incluye la organización y ejecución de todas las acciones directas que ellos deben realizar en pro de la salud de los pacientes. Asimismo, dicho pronunciamiento precisó que la actividad profesional de las enfermeras configura un aspecto de la gestión del cuidado, concluyendo que esta última está vinculada a lo sustantivo de la actividad que les corresponde desempeñar a aquellas, sin perjuicio de que su desarrollo abarca un ámbito mayor de acciones, por lo cual también pueden intervenir en ella profesionales de otras especialidades, como las matronas. En este orden de ideas, el citado dictamen señala que en los artículos 31 y 45 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, al referirse a uno de los factores a evaluar de la administración de los establecimientos de salud que indican, se emplea la expresión “gestión del cuidado” en un contexto más amplio, aludiendo a la organización y ejecución de todas las acciones directas que los establecimientos hospitalarios deben realizar en pro de la salud de los beneficiarios, mientras que en el caso del artículo 113, inciso cuarto, del Código Sanitario, que concierne a la actividad de las enfermeras, la locución de que se trata se utiliza en un ámbito más restringido, pues sólo se alude a un aspecto de la gestión del cuidado, cual es el relativo a los servicios profesionales propios de la enfermería. Posteriormente, a través del dictamen N° 79.481, de 2010, se ratificó este predicamento, pero sin perjuicio de ello y considerando que las funciones que desempeñan las enfermeras están estrechamente relacionadas con la gestión del cuidado orgánicamente entendida y que aquéllas abarcan un amplio espectro de la misma en la forma que indica, se concluyó, además, que, en términos generales, las enfermeras de suyo tienen la idoneidad necesaria para ejercer preferentemente las funciones de administración y dirección de las unidades de los establecimientos de salud que tienen por objeto la gestión del cuidado. No obstante lo anterior, reitera este pronunciamiento que dado que el desarrollo de la gestión del cuidado, abarca un ámbito mayor al de las actividades que les corresponde desempeñar a las enfermeras, no todas las tareas que se ejecutan en las referidas unidades deben necesariamente ser efectuadas por las mismas, sino que también resulta procedente que ejerzan funciones en ellas profesionales de otras especialidades, en la medida, por cierto, que el ordenamiento jurídico les encomiende la realización de labores relacionadas con dicho rubro, como acontece con las matronas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 117 del Código Sanitario Cabe recordar que el Código Sanitario en el inciso cuarto del artículo 113 -precepto ubicado en el Libro V de dicho texto legal, denominado “Del ejercicio de la Medicina y Profesiones Afines”-, previene que los “servicios profesionales de la enfermera comprenden la gestión del cuidado en lo relativo a promoción, mantención y restauración de la salud, la prevención de enfermedades o lesiones, y la ejecución de acciones derivadas del diagnóstico y tratamiento médico y el deber de velar por la mejor administración de los recursos de asistencia para el paciente.”. A su vez, en el artículo 117, ese cuerpo normativo delimita el ámbito de acción de las matronas, señalando que los servicios profesionales de éstas comprenden la atención del embarazo, parto y puerperio normales y la atención del recién nacido, como asimismo, actividades relacionadas con la lactancia materna, la planificación familiar, la salud sexual y reproductiva y la ejecución de acciones derivadas del diagnóstico y tratamiento médico y el deber de velar por la mejor administración de los recursos de asistencia para el paciente. Establece el mismo precepto que en la asistencia de partos, solo podrán intervenir mediante maniobras en que se apliquen técnicas manuales y practicar los procedimientos que signifiquen atención inmediata de la parturienta y que podrán usar y prescribir únicamente aquellos medicamentos que el reglamento clasifique como necesarios para la atención de partos normales y en relación con la planificación familiar y la regulación de la fertilidad que indica. Por último, debe tenerse presente que las normas administrativas N°s 19 y 21, a que alude el ocurrente, son instructivos internos acerca de la gestión del cuidado en los establecimientos de alta y mediana complejidad, con el propósito de implementar los procedimientos que aseguren los mejores resultados en la atención de los usuarios, y los cuales, respectivamente, se refieren a la administración del cuidado de enfermería, y al propio de las profesionales matronas. Ahora bien, en lo que concierne a las peticiones específicas formuladas por el Colegio de Matronas y Matrones de Chile A.G., esta Contraloría General puede informar, en materias de su competencia, lo siguiente: 1.- Las labores de atención directa del paciente que el artículo 117 del Código Sanitario incluye dentro de los servicios profesionales de la matrona y que recaen en el embarazo, parto y puerperio normales y el cuidado del recién nacido, deben ser ejecutadas por quienes invisten esa calidad. 2.- En lo que atañe a la situación de las personas que tienen el diploma de enfermera-matrona otorgado por la Pontificia Universidad Católica de Chile a que se refiere el recurrente, debe anotarse que con arreglo al predicamento sustentado por la jurisprudencia administrativa -dictámenes N°s 13.467, de 1983, 29.803 y 29.907, de 1999, y 2.375, de 2011, entre otros- dicho diploma tiene el carácter de título profesional porque cumple con lo dispuesto en el artículo 54, letra b), del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación, -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005- el cual define ese género de título como aquel que se otorga a un egresado de un instituto profesional o una universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional, y de acuerdo a la misma jurisprudencia, habilita para desempeñar labores de enfermera y de matrona. Es útil precisar, en armonía con los dictámenes precitados, que tratándose de otros títulos de igual denominación otorgados por otras universidades, ellos tendrán la misma condición y habilitarán para desempeñar ambos roles, si cumplen las exigencias del precepto antes mencionado y si de acuerdo con lo informado por la entidad que los otorga, los estudios que contemplan los programas respectivos, configuran una preparación integral que así lo permita. 3.- En cuanto al alcance de las directrices contenidas en los documentos denominados guía de atención perinatal y programa de salud de la mujer, a que alude el Colegio de Matronas y Matrones de Chile A.G., no compete a esta Contraloría General emitir pronunciamiento, pues se trata de instrumentos programáticos de carácter técnico que corresponde regular a la Administración activa. 4.- Que en armonía con el criterio sustentado en la citada jurisprudencia sobre la materia, en orden a que la gestión del cuidado es un concepto amplio, y sin perjuicio de lo antes expresado respecto de las funciones de atención directa que conforme al precitado artículo 117 corresponden a las matronas, es del caso informar que en las unidades de gestión del cuidado que se organicen en los establecimientos hospitalarios pueden intervenir tanto enfermeras como matronas sin perjuicio de que aquellas que específicamente se estructuren en el ámbito de la obstetricia y neonatología deben estar, preferentemente, a cargo de profesionales matronas, lo cual no significa que si esta clase de servicios, están comprendidos en una unidad mayor de gestión del cuidado, esta última deba ser dirigida por dichas profesionales, como se postula en la presentación que se estudia. 5.- Teniendo presente lo anterior y, en cuanto concierne al llamado a concurso en el Hospital Las Higueras de Talcahuano, a que alude el peticionario, cabe manifestar que, conforme a lo informado por la directora del Servicio de Salud Talcahuano, el mencionado certamen fue suspendido. A su vez, respecto de la convocatoria pública efectuada en el Hospital Doctor Hernán Henríquez Aravena, de Temuco, para proveer cargos a contrata en la unidad de neonatología, en la cual se llama a participar tanto a enfermeras como a matronas, cabe manifestar, concordando con lo informado por el Servicio de Salud Araucanía Sur, que en razón de que, por la naturaleza de esta clase de unidades, que comprenden entre sus funciones la atención de recién nacidos con problemas de salud, pueden trabajar en ellas personas de ambas profesiones, como quiera que dicha atención demanda cuidados adicionales a los requeridos por los infantes que nacen en condiciones normales, de manera que no se advierte que el llamado a concurso reclamado por la entidad gremial recurrente, pueda importar una errada interpretación del concepto de gestión del cuidado o invadir el ámbito de las actividades profesionales que la ley reconoce a las matronas, como se postula en la presentación. 6.- En cuanto a la utilización de los campos clínicos de ginecología y obstetricia por los alumnos en práctica de la carrera de enfermería, cabe precisar que en la medida que dicho uso se ajuste a los respectivos convenios celebrados entre la universidad y la autoridad de salud pertinente, no corresponde a esta Contraloría General calificar qué actividades debe incluir la referida práctica profesional, toda vez que ello es un asunto que a la correspondiente casa de estudios superiores compete decidir en uso de su autonomía académica. 7.- Por último, es del caso precisar que lo concluido en los dictámenes N°s. 51.951, de 2008 y 79.481, de 2010, no se opone a las directrices de orden administrativo interno contempladas en las citadas normas N°s 19 y 21, del Ministerio de Salud, a que alude el peticionario, instrucciones que a su vez son conciliables entre sí, pues la primera de ellas regula, en general, la gestión del cuidado de enfermeras, dentro de la actividad clínica en los establecimientos de alta y mediana complejidad y lo propio hace la norma N° 21, en particular, respecto de la administración del cuidado de profesionales matronas o matrones, de los servicios o unidades de hospitalización de obstetricia, ginecología, neonatología, urgencia gineco-obstétrica y pabellón quirúrgico gineco-obstétrico de tales establecimientos, debiendo destacarse que este último instrumento prevé que la unidad específica de gestión del cuidado que para tal efecto se cree en dichos hospitales, estará a cargo de tales profesionales en las condiciones que indica. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República