Dictamen N° 64218/2020

Nº E64218 Fecha: 30-XII-2020 La División de Auditoría de la Contraloría General consulta sobre la naturaleza jurídica de los recursos que generan los economatos de Gendarmería de Chile (GENCHI), y si tales fondos pueden ser tratados en cuentas extrapresupuestarias. Lo anterior, con el fin de precisar las atribuciones de esta Entidad de Fiscalización, en particular, en el marco de la Investigación Especial N° 124-2020, llevada a cabo por la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, cuyo informe final señaló que el análisis sobre los economatos sería materia de un pronunciamiento jurídico -el que se aborda en esta oportunidad-. Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos señala que a los fondos de que se trata le son aplicables las normas comunes de administración financiera del Estado, incluyendo aquellas relacionadas con el sistema presupuestario, de control financiero y de contabilidad, salvo en aquello que tuviere regulación específica. Agrega, que tales recursos se deben incorporar al presupuesto del servicio. A su vez, GENCHI informa que los recursos que administran los economatos son considerados fiscales para todos los efectos de su control, conforme a las consideraciones que indica. En cuanto al tratamiento financiero y contable sostiene que tales caudales están bajo las instrucciones del Subdirector de Administración y Finanzas. Por su parte, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos expone que, de acuerdo con la regulación aplicable, los caudales en cuestión tienen la calidad de públicos. Añade, que las ganancias que registren tales establecimientos deben ser destinadas a su funcionamiento, la readquisición de insumos, u otras mejoras institucionales. A su turno, el Servicio de Impuestos Internos señala que los economatos existentes al interior de los recintos penales del país tienen el carácter de contribuyentes del Impuesto de Primera Categoría y del Impuesto al Valor Agregado, debiendo dar cumplimiento a las normas que regulan dichos tributos. Sobre el particular, el artículo 1° del decreto ley N° 2.859, de 1979, del ex Ministerio de Justicia, que fija la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, prevé que dicho servicio, que depende del Ministerio de Justicia, tiene por finalidad “atender, vigilar y contribuir a la reinserción social de las personas que por resolución de autoridades competentes, fueren detenidas o privadas de libertad”. La letra e) de su artículo 3°, agrega que le compete, entre otras funciones, custodiar y atender a las personas privadas de libertad, mientras permanezcan en los establecimientos penales. Enseguida, el artículo 47 del decreto N° 518, de 1998, de esa cartera de Estado, que aprueba el ''Reglamento de Establecimientos Penitenciarios'', prescribe que los internos “tendrán derecho a que la Administración les proporcione una alimentación supervigilada por un especialista en nutrición, médico o paramédico”, en las condiciones que indica. Añade su inciso segundo que, “Sin perjuicio de lo anterior, los internos podrán adquirir en los economatos que funcionen en los establecimientos penitenciarios, bienes o especies para su consumo o uso personal. En ningún caso el servicio de economato tendrá fines de lucro”. En ese contexto normativo, cabe considerar que el decreto N° 183, de 1956, modificado por el decreto N° 6.498, de 1958, ambos del entonces Ministerio de Justicia, autorizó el funcionamiento de los referidos economatos. Luego, la resolución exenta N° 242, de 1972, de la Dirección General del Servicio de Prisiones, aprobó el Reglamento de Economatos, fijando su establecimiento obligatorio en recintos penales cuya población media fuese superior a 50 reclusos. Su numeral 3° señaló que el capital inicial se conformaría por donaciones, préstamos voluntarios de funcionarios, u otra forma que indica; y su número 4° que “el capital inicial y el que se vaya incrementando como resultante de futuros ejercicios, por encontrarse su administración bajo la responsabilidad de funcionarios públicos y por el hecho de que el Estado aporta a su funcionamiento: local, luz y atención, serán consideraros como fiscales para todos los efectos de su control”. Seguidamente, sus números 6° y 7° prevén que las mercancías deben pertenecer a los rubros de aseo, vestimenta, útiles de trabajo, víveres, entre otros; y que los precios de venta pueden ser hasta el límite máximo que señala o con un recargo de hasta un 10% del precio costo. Asimismo, su numeral 8° fijó una pauta de distribución de las utilidades mensuales, la que ha sido modificada periódicamente, como se aprecia en el oficio N° 14.10.00.55, de 2019, del Subdirector de Administración y Finanzas, que instruyó: “20% para las necesidades de la unidad penal”, “10% en favor de la Dirección Regional”, “50% para incrementar el capital de explotación” y “20% para la Unidad de Salud del Personal, dependiente del Departamento de Salud”. A su turno, la resolución exenta N° 6.636, de 2015, de GENCHI, en lo que interesa, creó la Unidad Técnica Financiera, Tributaria y de los Recursos Extrapresupuestarios, conformada de acuerdo con su artículo 10 W), entre otras, por la Sección de Contabilidad Extrapresupuestaria, a la cual compete, acorde con su artículo 10 W2), analizar la información y el tratamiento contable de las cuentas extrapresupuestarias que indica, entre ellas, la del “Fondo Economato”, supervisando su correcta administración y aplicación. Pues bien, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 38.805, de 1975, y 1.874, de 1984, ha precisado que los economatos forman parte integrante de la estructura orgánica de GENCHI, y tienen el carácter de unidades organizadas por ese servicio al amparo de su ley orgánica. Como se advierte de la regulación reseñada, la labor de los economatos contribuye al cumplimiento de la función pública que por mandato legal se ha radicado en GENCHI, para la atención de las personas detenidas o privadas de libertad. Asimismo, se aprecia que dicha función es desarrollada al interior de los recintos penales, por funcionarios de esa repartición, haciendo uso de sus dependencias e instalaciones, y que la totalidad de las utilidades obtenidas de las ventas debe ser reinvertida en los fines propios de esos almacenes y en los respectivos recintos penales. Por consiguiente, dado que los referidos economatos forman parte de Gendarmería de Chile y están destinados al cumplimiento de un fin público, cabe concluir que los excedentes que generan, tienen el carácter de recursos fiscales para todos los efectos legales, encontrándose, por ende, sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República acorde con el artículo 16 de la ley N° 10.336. No obsta a lo concluido, la circunstancia que el capital de los economatos haya sido conformado en su inicio con aportes privados, ni que sus utilidades provengan de enajenaciones de bienes que se realizan a particulares. Ello, pues se integran al cumplimiento de la función pública, de modo que tales caudales, tanto los percibidos en su origen como aquellos que se obtienen con ocasión de esas ventas, adquieren la misma calidad de públicos. A continuación, en cuanto a la administración de tales fondos, cabe recordar que el artículo 4° del decreto ley N° 1.263, de 1975, prevé que todas las entradas y gastos del Estado deben reflejarse en el presupuesto del sector público, salvo que una disposición legal establezca lo contrario o este Organismo de Control lo autorice cuando existan fundamentos para ello, como por ejemplo cuando se trata de recursos que no tiene la calidad de ingresos propios del respectivo servicio, requisito que no se cumple en la especie (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 37.357, de 2013 y 5.866, de 2019). En efecto, en armonía con el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina las Clasificaciones Presupuestarias, el Subtítulo 07 Ingresos de Operación, Ítem 01 Venta de Bienes, considera precisamente las entradas provenientes de la enajenación de bienes que son producidos y/o comercializados por cada organismo del sector público a consecuencia de su actividad propia. En consecuencia, considerando que de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que los fondos en comento son administrados de forma extrapresupuestaria, corresponde que GENCHI adopte las medidas que procedan a fin de regularizar dicha situación, debiendo incorporar en el presupuesto de la institución las sumas que perciba el economato, así como registrar tales ingresos en la respectiva cuenta contable. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República