Dictamen N° 66760/2010

N° 66.760 Fecha: 09-XI-2010 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Intendencia Regional de Arica y Parinacota, para plantear diversas consultas en relación con las infracciones al Convenio de Tránsito de Personas en la Zona Fronteriza Chileno-Peruana de Arica Tacna, aprobado por el decreto Nº 174, de 1931, y su vinculación con el decreto ley Nº 1.094, de 1975, Ley de Extranjería. Requerido su informe, el Ministerio del Interior, junto con emitirlo, solicita una aclaración sobre varios aspectos afines con el mismo asunto. Sobre la materia, cabe señalar que, en lo tocante al tema de las infracciones al citado convenio, de los artículos octavo y noveno de ese texto se desprende que ellas están constituidas, en lo pertinente, por el traspaso del límite territorial de la ciudad de Arica, la permanencia en esa ciudad por más de 7 días, el desarrollo de labores remuneradas o la fijación de domicilio en la misma. Luego, el artículo décimo del referido acuerdo, aludiendo a las sanciones y al organismo que las dispone, prescribe que la contravención de lo dispuesto en los mencionados preceptos “implicará el abandono inmediato del país, dentro de las veinticuatro horas de comprobada aquella, y la prohibición temporal o definitiva de acogerse a las facilidades que otorga el presente Convenio. Estas sanciones serán aplicadas por las autoridades políticas de mayor jerarquía de Arica o Tacna y deberán ser puestas inmediatamente en conocimiento de la Oficina Consular respectiva.”. De acuerdo a lo anterior, son infractores del convenio, en lo que interesa, los nacionales de Perú que, ingresando al país con el salvoconducto respectivo, traspasan el límite territorial de la ciudad de Arica, permanecen en esa ciudad por más de 7 días, desarrollan labores remuneradas o fijan su domicilio en ella, sea que cometan una o más de las acciones descritas. Dichas conductas son castigadas con el abandono inmediato del país y con la prohibición temporal o definitiva de acogerse a las facilidades que otorga el convenio, quedando radicada la aplicación de tales sanciones en la Intendencia Regional de Arica y Parinacota. A su vez, el artículo décimo segundo del mismo convenio, establece que ”Las autoridades de Chile y del Perú se reservan el derecho de no permitir el ingreso, así como el de devolver al país de origen, a aquellas personas cuya admisión o permanencia juzguen inconveniente.”. Las medidas señaladas en el párrafo anterior, que no tienen un carácter sancionatorio, deben ser dispuestas por la misma intendencia antes indicada, quien es -cabe recalcar- la única facultada para disponer alguna de ellas, de acuerdo a la gravedad de la infracción cometida, atendido que la autoridad a que alude tal precepto, en el contexto del convenio y en atención al principio de legalidad, no puede ser otra que esa repartición. Enseguida, en cuanto a la forma en que se dispone la citada sanción de abandono inmediato del país, es dable anotar que esa atribución debe manifestarse de manera escrita por medio de una resolución, toda vez que, en conformidad con el principio de escrituración, previsto en los artículos 4° y 5° de la ley Nº 19.880, el procedimiento y los actos administrativos a los cuales da origen, se expresan, por regla general, por escrito o por medios electrónicos. Además, el inciso primero del artículo 50 de ese texto legal, garantiza a los particulares el que no pueda iniciarse ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite los derechos de éstos, sin que previamente se dicte la resolución que le sirve de fundamento. De este modo, la inmediatez con la que ha de procederse a efectuar el abandono del país, a la que alude el artículo décimo del convenio en estudio, no puede significar la vulneración del principio y garantía mencionados, y ha de entenderse que sólo es exigible luego de emitido el acto de rigor, sin perjuicio de que la duración de todo el procedimiento sancionatorio debe verificarse lo más pronto posible, atendidos los términos del referido acuerdo. Por último, en lo relativo a si la resolución que dispone alguna de las antedichas sanciones está afecta al trámite de toma de razón, cabe recordar que atendido que el organismo público que las impone, las causales que autorizan su aplicación, sus efectos, y, en general, las preceptivas que las regulan, son distintos de las expulsiones de extranjeros, no cabe sino entender que las medidas sancionatorias dispuestas en el convenio de tránsito en estudio, tienen una naturaleza diversa a las establecidas en el decreto ley Nº 1.094, de 1975. Es más, en el caso específico del abandono, ha sido la propia Ley de Extranjería, la que ha diferenciado dicha figura de la expulsión, como se puede apreciar en los artículos 15 Nº 6, 71, 72 y 87 de ese texto normativo. Siendo ello así, es dable concluir que la resolución que establece alguna de las mencionadas sanciones no está afecta al referido control de legalidad, toda vez que éste, conforme a lo previsto en el artículo 10, numeral 3.3 de la resolución Nº 1.600, de 2008, de esta Contraloría General, queda reservado a las expulsiones, calidad que no revisten ninguna de las anotadas medidas. Por otra parte, en cuanto a la relación del citado acuerdo con la Ley de Extranjería, frente a la consulta acerca de las atribuciones de la Subsecretaría del Interior para disponer la prohibición de ingreso al país de los infractores del convenio en comento por aplicación de lo dispuesto en el artículo décimo segundo de ese texto, cuando se ha ordenado el abandono inmediato del país de los mismos, es dable señalar que esa medida no está contemplada en ese precepto, toda vez que aquel se refiere al “derecho de no permitir el ingreso”, pero no de una disposición como la que se indica. En efecto, si se considera lo manifestado en el preámbulo del aludido convenio, en el sentido que éste tiene por objeto estrechar los lazos de amistad y de buena relación que unen a los pueblos del Perú y Chile, no es posible entender que la orden de abandono inmediato sea capaz de producir una prohibición de ingreso del país similar a la que se contempla por la violación de la normativa general de extranjería, es decir, que sea igual o más gravosa que esta última. Por lo demás, aunque la medida contenida en el convenio pudiese considerarse como una prohibición, ésta no podría extenderse más allá del ámbito de aplicación territorial del mencionado acuerdo, por lo que no podría significar una barrera a la entrada del nacional del Perú que deseare ingresar al resto del país por otras vías habilitadas para esos efectos. En este punto, cabe recordar que las medidas establecidas en el artículo décimo segundo de esta última preceptiva, como antes se dijera, aluden a una prerrogativa que sólo corresponde a la Intendencia Regional de Arica y Parinacota, por lo que mal podrían ser dispuestas por una autoridad distinta de aquélla. Diverso a lo anterior, es la situación de la que se ocupa el inciso tercero del artículo 28 del decreto Nº 597, de 1984, del Ministerio del Interior, reglamento de la Ley de Extranjería, que preceptúa, en lo que interesa, que “La prohibición o impedimento de ingreso, será dispuesta mediante resolución administrativa suscrita por el Subsecretario del Interior "Por Orden del Presidente de la República", y serán aplicadas por las autoridades contraloras establecidas en el artículo 4° del presente Reglamento.”. Con arreglo a esa disposición, vinculada con el artículo 26 Nº 6 de ese mismo ordenamiento, y lo expresado en los párrafos anteriores, se colige que la Subsecretaría de Interior cuando dispone la prohibición o impedimento de ingreso al territorio nacional de quien haya sido obligado al abandono del país, ejerce, en ese caso, una atribución que le otorgan las normas sobre los abandonos regulados en ese texto legal, pero no al abandono al que alude en forma especial el citado convenio de tránsito. Por otro lado, en lo relativo a las sanciones aplicables a los nacionales del Perú que, siendo beneficiarios del convenio en comento, han permanecido por más de 7 días en el país y son sorprendidos por la autoridad policial respectiva fuera de los límites territoriales que fija ese texto normativo, y en lo que se refiere a la autoridad que las dispone, cabe manifestar que, sin perjuicio de que esa infracción pueda ser castigada en conformidad con las normas del mencionado acuerdo cuando así lo amerite el caso, el Ministerio del Interior podrá ordenar la expulsión de esas personas sobre la base de la facultad establecida a ese respecto en el artículo 84 del decreto ley Nº 1.094, de 1975, que establece que “La medida de expulsión de los extranjeros será dispuesta por decreto supremo fundado, suscrito por el Ministro del Interior bajo la fórmula "Por orden del Presidente de la República", en el que se reservarán al afectado los recursos administrativos y judiciales legalmente procedentes.”. En este contexto, cumple con hacer presente, que el artículo 1° letra a) del decreto N° 818, de 1983, del Ministerio del Interior, delega en los señores Intendentes Regionales la facultad de disponer la medida de expulsión de “Los extranjeros que hubieren prolongado su permanencia en el país luego de expirar su permiso de turismo o de entrada al territorio nacional.”. De esta manera, en el caso planteado, el permiso de entrada del extranjero al haber expirado, autoriza al Intendente de la región donde éste sea detenido para disponer su expulsión, quedando, además, prohibido su ingreso al país, en conformidad con lo previsto en el citado artículo 15 Nº 6 del decreto ley Nº 1.094, de 1975. Aquí, resulta conveniente precisar que, al igual que en el caso de la facultad de la Subsecretaría del Interior para prohibir o impedir el ingreso al país antes mencionada, la referida atribución para disponer la expulsión de una persona, no se relaciona con la medida de devolver a la misma a su país de origen, establecida en el artículo décimo segundo del antedicho acuerdo internacional, como lo plantea el Ministerio del Interior, atendido que, como se expresara, la habilitación para aplicar la misma radica exclusivamente en la Intendencia Regional de Arica y Parinacota. En consecuencia, en mérito de lo expuesto, los oficios N° s 6.914, de 2009, y 713, de 2010, de las Contralorías Regionales de Valparaíso y Tarapacá, respectivamente, mediante los cuales se representaron las resoluciones de las intendencias de esas regiones que dispusieron las expulsiones de extranjeros infractores del referido convenio de libre tránsito que se encontraron en sus territorios, por estimar que esa facultad sólo correspondía a la Intendencia Regional de Arica y Parinacota, deben ser dejados sin efecto -en la medida que los nacionales del Perú a que en ellos se alude, hubieren permanecido por más de 7 días en el territorio nacional-, toda vez que la mencionada atribución puede ser dispuesta por esos servicios públicos, por aplicación del señalado artículo 1° letra a) del decreto N° 818, de 1983. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República