Dictamen N° 6860/2017

N° 6.860 Fecha: 27-II-2017 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Zapallar solicitando la reconsideración de los oficios N°s. 10.979 y 15.516, ambos de 2016, de la Contraloría Regional de Valparaíso. Como cuestión previa, cabe hacer presente que a través del oficio N° 10.979, de 2016, la citada Sede Regional estableció, en lo pertinente, que la referida entidad edilicia debía regularizar el reglamento de la asignación de incentivo profesional, aprobado mediante el decreto alcaldicio N° 1.126, de 2015, toda vez que este no contemplaba un procedimiento tendiente a medir los factores de desempeño o mérito conforme con los cuales procedía conceder dicho estipendio. Asimismo, determinó que dicho municipio debía dejar sin efecto el decreto alcaldicio N° 6, de 2016, en virtud del cual se otorgó, a un conjunto de docentes, la mencionada asignación, pues este no señalaba los factores de mérito conforme con los cuales esta se concedió, debiendo, además, ordenar el reintegro de las sumas de dinero enteradas en virtud del referido acto administrativo. Luego, a través del oficio N° 15.516, de 2016, la Contraloría Regional de Valparaíso desestimó la solicitud de reconsideración presentada por la Municipalidad de Zapallar. El municipio funda su solicitud en que, a su juicio, el decreto alcaldicio N° 6, de 2016, detalla, expresamente, las causales invocadas y los factores de mérito que se consideraron para otorgar el aludido beneficio, y que el reglamento respectivo se ajusta a los requisitos exigidos por la ley, y a la jurisprudencia vigente a la época de su dictación, en atención a que este en sus artículos 19, 21 y 22, respectivamente, contempla las causales en las que procede otorgar la asignación en estudio, el procedimiento de determinación de su monto y los factores a considerar para fijar dicha suma. Añade, que la citada Sede Regional aplicó el dictamen N° 36.062, de 2016, el que fue emitido con posterioridad a la dictación de los citados decretos alcaldicios N°s. 1.126, de 2015, y 6, de 2016, lo que, en su opinión, constituye una grave infracción al principio de irretroactividad de los actos administrativos, toda vez que el referido dictamen fue el primero que se pronunció respecto a la ponderación y determinación de los factores de mérito considerados para otorgar la asignación de incentivo profesional. Sobre el particular, es útil recordar que el artículo 47 de la ley N° 19.070 -en su texto vigente a la época de ocurrencia de los hechos-, faculta a los entes edilicios para crear asignaciones especiales de incentivo profesional de acuerdo con los factores que se determinen en los reglamentos que al efecto dicten cada uno de ellos y a la evaluación que realicen según lo establecido en el artículo 70 bis; agrega, su inciso tercero, que estas deben otorgarse por razones fundadas en el mérito y que tendrán el carácter de temporales o permanentes y se establecerán para algunos o la totalidad de los educadores de uno o más de los establecimientos de la respectiva municipalidad. Luego, es menester precisar que conforme con lo establecido en el artículo 3° de la ley N° 19.880, la decisión que adopte la entidad edilicia respectiva, en orden a otorgar la asignación en estudio, ha de llevarse a efecto a través de la dictación de la pertinente resolución de la autoridad, constituyendo así un acto administrativo que, como tal, se encuentra en el imperativo de ser debidamente fundado en los términos previstos en el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal (aplica criterio contenido en el dictamen N° 55.021, de 2016). En este sentido, cabe señalar que, para que tanto el reglamento de la asignación en estudio, como el acto administrativo en virtud del cual esta se otorga, cumplan con los requerimientos exigidos por la ley, no basta con la sola mención de los factores de mérito conforme con los cuales se concede tal beneficio, sino que, además, es necesario que se indique el mecanismo utilizado por la autoridad para determinar el cumplimiento y la ponderación de los mismos, circunstancia que, si bien no se señala expresamente el artículo 47 de la ley N° 19.070, constituye un requisito indispensable para entender que los actos administrativos en virtud de los cuales se otorga la asignación, son fundados en los términos expresados por el artículo 41 de la ley N° 19.880. Ahora bien, en lo concerniente a la aplicación del dictamen N° 36.062, de 2016, cumple con manifestar que la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en el dictamen N° 5.078, de 2002, ha establecido que al interpretar la ley se fija su verdadero sentido y alcance, de manera que toda interpretación debe, en principio, regir desde la fecha de vigencia de la norma interpretada, entendiendo que dicha disposición ha tenido siempre tal sentido, de forma tal que su obligatoriedad emana de la norma legal interpretada y de las disposiciones legales y constitucionales que sustentan las atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora. Así entonces, es dable manifestar que el criterio contenido en el aludido dictamen N° 36.062, de 2016, no constituye un cambio de jurisprudencia, como parece entenderlo la entidad recurrente, puesto que este se ha limitado a interpretar el precepto respectivo, de modo que la fecha de vigencia del mismo corresponde a la data en que entró a regir la aludida norma, pasando a constituir éste y la norma interpretada un todo obligatorio para la autoridad y para las personas que se acogen o están reguladas por ella, luego, no procede sostener que la aplicación de dicho dictamen constituya una infracción a la seguridad o certeza jurídica. A mayor abundamiento, y en lo que respecta a los decretos alcaldicios emitidos por la Municipalidad de Zapallar, cabe señalar que sin perjuicio de que el decreto alcaldicio N° 6, de 2016, señala los factores de mérito considerados para conceder la asignación en estudio, no se vislumbra en ella la forma en que estos fueron calificados ni el mecanismo de ponderación utilizado por la autoridad a objeto de determinar el porcentaje y, en definitiva, el monto a enterar a cada uno de los educadores. Por su parte, el reglamento del aludido estipendio, contenido en el decreto alcaldicio N° 1.126, de 2015, tampoco contempla el mencionado procedimiento, sin que pueda calificarse como tal aquel establecido en el artículo 21, de dicha normativa, que dispone, en lo que interesa, que la asignación en estudio será determinada por el alcalde, a proposición del jefe del departamento de educación. En consecuencia, se desestima la solicitud de reconsideración de los oficios N°s. 10.979 y 15.516, ambos de 2016, de la Contraloría Regional de Valparaíso, y se confirman y complementan, en los términos expuestos, los aludidos pronunciamientos, debiendo la Municipalidad de Zapallar regularizar el reglamento de asignaciones especiales, incrementos e incentivo profesional, dejar sin efecto el decreto alcaldicio N° 6, de 2016, y ordenar el reintegro de los montos pagados en virtud de dicho acto administrativo, de todo lo cual deberá informar, documentadamente, a la referida Sede Regional en el plazo de 20 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio. Transcríbase a la Contraloría Regional de Valparaíso. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República