Dictamen N° 71437/2015

N° 71.437 Fecha: 07-IX-2015 La División de Auditoría Administrativa solicita un pronunciamiento acerca de ciertos aspectos observados durante una auditoría efectuada a los gastos operacionales de la Sociedad de Desarrollo Tecnológico de la Universidad de Santiago de Chile Limitada (SDT) y a la ejecución de algunos proyectos de la Universidad de Santiago de Chile (USACH), de acuerdo a los ‘convenios de administración’ suscritos entre dichas entidades. En especial: 1) consulta sobre la procedencia que la SDT actúe por la USACH en la postulación de los proyectos ante terceros, fundándose en los estatutos sociales, sin un convenio general que regule las relaciones entre esas entidades, sino que solo se han celebrado ciertos ‘convenios de administración de proyectos’; 2) objeta que una vez adjudicado un proyecto a la SDT, sea la universidad la que lo ejecuta; 3) cuestiona que, por una parte, aparezca la universidad contratando a honorarios a sus propios funcionarios para la ejecución de un proyecto, pero que sea la SDT la que le pague sus servicios pese a que esta no tiene vinculación laboral con ese personal ni tampoco la representación de la USACH, y 4) repara que la SDT perciba los ingresos, los retenga y aplique a las adquisiciones que le ordena esa universidad con cargo a dichos fondos. Por su parte, la citada Unidad previene que solo la SDT contestó las observaciones contenidas en el respectivo ‘preinforme de observaciones’ exponiendo su parecer, sin que la USACH informara sobre las irregularidades planteadas. Sobre la materia, el artículo 9° del decreto con fuerza de ley N° 149, de 1981, del Ministerio de Educación, que fija el Estatuto Orgánico de la USACH, preceptúa que el Rector es la máxima autoridad unipersonal y le corresponde gobernar la universidad y administrar su patrimonio, conforme a lo consignado en ese Estatuto. Su artículo 11 establece, en las letras d), i) y l), respectivamente, que el Rector posee las facultades de “Representar a la Universidad en sus relaciones con todas las autoridades, instituciones, personas y organismos nacionales, extranjeros o internacionales”; “Aprobar convenios de cooperación y asistencia técnica con instituciones y organismos nacionales, extranjeros o internacionales, dentro del marco presupuestario” y “Celebrar toda clase de contratos con la sola limitación” ahí descrita. Asimismo, el inciso final de dicho precepto consigna que “Para ejercer sus atribuciones, el Rector podrá dictar o modificar los decretos, reglamentos e impartir las instrucciones que sean necesarias.”. Enseguida, su artículo 12 expresa que el Rector podrá delegar atribuciones en las autoridades de la Corporación, entre las cuales se encuentran los Decanos y todas las demás que se señalen como tales en los reglamentos universitarios, en los términos contemplados en su artículo 8°. A su turno, el N° 2 del artículo 47 del anotado decreto con fuerza de ley facultó a dicha universidad para “Crear y organizar con otras personas naturales o jurídicas nacionales, extranjeras o internacionales, asociaciones, sociedades, corporaciones o fundaciones cuyos objetivos correspondan o se complementen con los de la Universidad, aportando a ellas fondos provenientes de su patrimonio”. Así, en ejercicio de esa atribución, por su decreto universitario N° 150, de 1991, la USACH aprobó la creación de la SDT, cuyo objeto inicial se enfocó en el desarrollo, coordinación, promoción y apoyo de las actividades que realice ese plantel en materias de transferencias de tecnología, asistencia técnica, educación continua y prestación de servicios técnicos, orientándose hacia la comunidad en general y al sector empresarial en particular. Posteriormente, y tal como se manifestó en el Informe Final N° 113, de 2014, de la mencionada División de Auditoría Administrativa, esa entidad amplió su objeto social especificando que podrá “administrar contable y financieramente los programas, servicios y cursos de nivel académico que desarrolle la Universidad de Santiago de Chile". Asimismo, dicho instrumento consignó que parte de la misión de la SDT es “Apoyar y gestionar la formulación, presentación y administración económica y financiera de los proyectos desarrollados por las unidades académicas de la Universidad de Santiago de Chile relacionadas con transferencias de tecnología, asistencia técnica, capacitación, y prestación de servicios técnicos en entidades públicas y privadas”. Seguidamente, el artículo 22 del apuntado decreto con fuerza de ley señala que “La Universidad cumplirá las funciones de docencia, investigación y extensión estructurada en Facultades, las que estarán a cargo de un Decano, que será la máxima autoridad unipersonal de la Facultad”. Su artículo 23 agrega que “Integrarán estas estructuras las Escuelas, Institutos y Departamentos que se establezcan, sin perjuicio de otras unidades que puedan crearse en cada una de ellas, a proposición del respectivo Consejo.”. De esta manera, se advierte que la actividad principal de la SDT corresponde a la gestión como administradora de los proyectos desarrollados por las facultades y demás organismos dependientes de la USACH, en virtud de los ‘convenios de administración’ celebrados en cada caso, y por la cual percibe determinados porcentajes de ingresos, según lo dispone su resolución universitaria exenta N° 969, de 1997, en la cual, además, se establece que los excedentes que generen esos proyectos, se distribuirán en un 20% para la facultad, y en un 80% para el departamento académico involucrado. Precisado lo anterior, en lo que atañe a la falta de un ‘convenio general previo’ que regule las relaciones entre la USACH y la SDT, existiendo únicamente ‘convenios de administración de proyectos’ celebrados una vez adjudicados estos, los que son suscritos por directores de departamentos u otras autoridades universitarias, cabe indicar que tal omisión contraviene lo prescrito por el artículo 3° de la ley N° 19.880 y el criterio expresado, entre otros, en los dictámenes N os 2.444 y 32.065, ambos de 2013, de este origen, ya que de lo anterior aparece que las decisiones que adopte la Administración deben materializarse en decretos o resoluciones. Así, y en el evento que la USACH pretenda mantener la referida modalidad de postulación de proyectos ante terceros, procede que celebre y sancione el pertinente convenio con la SDT, mandatando a esta última para que la represente en presentaciones futuras y fijando las condiciones de tal encargo. En efecto, no es posible estimar que las gestiones que realiza la SDT a nombre de la referida universidad, de manera previa a obtener esta última la asignación de las correspondientes iniciativas, puedan desarrollarse sin el acto administrativo que sancione el cometido, procedimiento al que debe ajustarse la autoridad para exteriorizar las determinaciones que adopte en uso de sus atribuciones como sería permitir su representación a la citada sociedad, no apreciándose tampoco delegaciones, en los términos del reseñado artículo 12 del aludido estatuto, a fin de que dichos directores de carrera o autoridades equivalentes puedan comprometer recursos financieros, humanos o de cualquier tipo de la USACH, en circunstancias que es el Rector de esa institución quien posee las potestades para tales efectos, conforme a la preceptiva legal aplicable en la especie. De tal modo, a objeto de regularizar o ratificar las antedichas actuaciones, ya observadas en el mencionado Informe Final, la USACH debe adoptar las medidas administrativas que estime necesarias, sin perjuicio de celebrar un ‘convenio de administración general’ con la SDT que reglamente, en lo sucesivo, las diferentes actividades desarrolladas por ambas entidades en el marco antes expresado. Por su parte, de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que fue la USACH la que se adjudicó los diferentes proyectos y que, luego, se acordó con la SDT que esta los gestionara administrativa y financieramente. No obstante, dichos ‘convenios de administración de proyecto’ deben ser ratificados por la jefatura competente al no observarse que hayan sido firmados por autoridades que contaran con atribuciones o delegaciones al efecto. En otro orden de ideas, cabe tratar la contratación a honorarios, por parte de la universidad, de su propio personal, a fin de ejecutar las iniciativas que esta se adjudicó siendo, en definitiva, la SDT la que pagó sus servicios. Al respecto, es necesario precisar que de los contratos a honorarios tenidos a la vista celebrados con personal de la propia universidad, se advierte que fueron firmados por directores de carrera u otra autoridad similar de la universidad, en dichas calidades públicas y con mención expresa a la USACH, sin que se aprecie alusión alguna a la SDT como contratante. En este contexto, si, como lo afirma la SDT, los aludidos personeros universitarios actúan como mandatarios de esa sociedad en la suscripción de los pactos con los prestadores a honorarios, debe considerarse que ello solo será posible en la medida que tal modalidad se contemple en un ‘convenio de representación’ entre dichas entidades. En relación al pago de las labores desarrolladas para la realización de las iniciativas adjudicadas, es a la SDT a quien le compete la percepción de los ingresos del proyecto y el pago de los honorarios de los prestadores de los servicios, en virtud de los pertinentes ‘convenios de administración de proyectos’ celebrados. Por otra parte, acerca de las adquisiciones que le ordenaría efectuar para sí esa casa de estudios a su sociedad, con cargo a los fondos que esta última recibe en el marco de la gestión de los proyectos adjudicados por ese plantel universitario -y respecto de los cuales tampoco constaría que rinda a la USACH-, es necesario consignar que si aquellas tienen por objeto la prestación de un servicio o el suministro de bienes muebles a favor de la Administración del Estado, se encuentran sujetas a las disposiciones de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la precitada ley N° 19.886, "los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación", siendo menester tener presente que, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de este órgano de Control, las universidades estatales revisten el carácter de servicios públicos integrantes de la Administración del Estado (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s 54.776, de 2006 y 46.346, de 2008). De lo anterior, resulta forzoso concluir que a la aludida Universidad le son plenamente aplicables las disposiciones de la antedicha ley N° 19.886, no correspondiendo que esta requiera bienes o servicios a través de su sociedad -pues, tal como se indicó, se trata de personas jurídicas distintas sometidas a estatutos jurídicos diferentes-, razón por la que si la USACH necesita aquellos, esta debe adquirirlos directamente a través de la citada modalidad de contratación pública. En relación a la falta de las rendiciones de cuentas de los recursos que le corresponden a la USACH por la ejecución de los proyectos adjudicados por esta, y que son percibidos por la SDT conforme a los diferentes ‘convenios de administración de proyectos’, cabe anotar que el artículo 85 de la ley N° 10.336 -sobre Organización y Atribuciones de este Órgano de Control-, prescribe, en lo que interesa, que toda entidad que reciba fondos públicos debe ‘rendir cuentas comprobadas de su manejo’, lo cual debía efectuarse conforme con lo dispuesto en la resolución N° 759, de 2003, de este organismo contralor -que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas-, que se encontraba vigente a la época de celebración de los convenios de administración de proyectos auditados, y que actualmente se contienen en la resolución N° 30, de 2015, también de este origen, que sustituyó a la anterior a contar del 1 de junio de esta anualidad. Consecuente con lo expuesto, la USACH deberá adoptar a la brevedad las medidas necesarias conforme a lo expresado en el presente oficio, subsanando las irregularidades advertidas. Finalmente, es necesario consignar que la Administración se encuentra en el imperativo de evacuar los informes que solicita este organismo de control, por lo que en relación a su no cumplimiento por parte de la USACH en esta ocasión, lo cual se ha reiterado en otros asuntos sometidos al conocimiento de esta entidad fiscalizadora, es que dicha institución deberá comunicar los motivos por los cuales no dio respuesta al aludido ‘preinforme de observaciones’ a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de este ente fiscalizador, en el plazo de 20 días hábiles a contar de la recepción del presente oficio (aplica el dictamen N° 31.897, de 2010, de este origen). Transcríbase a la División de Auditoría Administrativa y a su Unidad de Seguimiento, ambas de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante