Dictamen N° 79770/2013

N° 79.770 Fecha: 04-XII-2013 Don Raúl Gustavo Soto Soto, en representación del estamento estudiantil de la Universidad del Mar, y la diputada señora Cristina Girardi Lavín requieren un pronunciamiento acerca de las atribuciones ejercidas por el Ministerio de Educación (MINEDUC) y el Consejo Nacional de Educación (CNED) en lo relativo al proceso de cierre de la referida Casa de Estudios Superiores. Lo anterior, pues consideran que ambas entidades públicas no estarían cumpliendo con lo dispuesto en las letras f) y g) del artículo 87 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del MINEDUC, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, así como con el decreto supremo N° 17, de 2013, del mismo origen, que canceló la personalidad jurídica y revocó el reconocimiento oficial de dicha institución de educación superior. Además, denuncian que a esa Universidad no estarían ingresando fondos públicos por concepto de créditos con aval del Estado, y que en el caso de ser recibidos tales caudales no podrían ser manejados por esa Casa de Estudios Superiores sino que por una autoridad pública que dé suficiente garantía de probidad, por lo que solicitan que se nombre a un administrador a cargo de la Rectoría Nacional de la Universidad del Mar, con el objeto de que la gobierne en nombre del Estado hasta su cierre definitivo. En su informe, el MINEDUC expresa que en la revocación del reconocimiento oficial de instituciones que no gozan de autonomía, el legislador le ha entregado facultades amplias al CNED para dirigir el proceso de cierre, a diferencia de lo que ocurre para el caso de las autónomas, en donde tal función recae en el MINEDUC, que sería la situación de la institución académica en examen. No obstante lo anterior, manifiesta el MINEDUC, que no tiene la potestad para intervenir o reemplazar las atribuciones de las autoridades universitarias, ya que de lo contrario se transgrediría el principio de juridicidad, la garantía constitucional de libertad de enseñanza y la normativa que consagra la autonomía de las universidades. Añade, que en consecuencia, esa Cartera de Estado no puede intervenir en los términos que plantean los recurrentes, restringiéndose a una labor de supervigilancia, en donde la Universidad del Mar debe establecer, ejecutar y comunicarle un plan de trabajo académico, administrativo y económico para su funcionamiento hasta su cierre, lo que además se encuentra acorde con lo previsto en el antes referido decreto N° 17, de 2013. Sin perjuicio de lo anterior, indica que ha definido un plan de trabajo para facilitar el referido ‘cierre’ consistente en acciones tendientes a supervisar el funcionamiento de dicha institución, a saber: 1) Diagnóstico de sedes, monitoreo y consulta de información; 2) Continuidad de estudios: procesos académicos y financieros; 3) Reubicación de alumnos; 4) Información académica de los estudiantes; 5) Titulación y convenio con el CNED; 6) Atención e información a los estudiantes; 7) Gestión de recursos y apoyo para la reubicación. Por su parte, el CNED sostiene que, de acuerdo al citado artículo 87 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, le corresponde apoyar al MINEDUC en la administración del proceso en análisis, dado el carácter de autónoma de esa Casa de Estudios Superiores, especialmente en lo que dice relación con los procesos de titulación de los estudiantes que se encuentran en esa etapa de sus estudios, sin perjuicio de que el MINEDUC lo requiera para otros asuntos. También destaca la suscripción del convenio de colaboración de egresados de la Universidad del Mar, de 21 de junio de 2013, aprobado por decreto exento N° 687, del MINEDUC, de 15 de julio de igual anualidad, así como la elaboración de recomendaciones y planes de examinación a ser ejecutados próximamente. A su vez, la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores (INGRESA) indica, en síntesis, que resulta improcedente el otorgamiento de créditos con garantía estatal para el año 2013, para nuevos alumnos licitados ya que la institución educacional carece actualmente de acreditación. Por su parte, en lo relacionado a los alumnos renovantes manifiesta su duda acerca de la procedencia del beneficio en análisis, atendida la actual situación jurídica y financiera de esa institución académica. En un primer orden de consideraciones, cabe hacer presente que de los antecedentes tenidos a la vista se aprecia que la Universidad del Mar obtuvo su autonomía institucional mediante el Acuerdo N° 031/2002, de 2002, del CNED, y por tanto, las normas que le son aplicables son aquellas establecidas para este tipo de instituciones. Asimismo, por Acuerdo N° 769, de 2010, de 1 de diciembre de ese año, la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) la acreditó por un plazo de dos años, no habiéndose verificado la renovación de tal condición. Ahora bien, para abordar de mejor forma las consultas planteadas por los ocurrentes, estas serán analizadas de manera particular, según se pasa a exponer: 1. En lo relativo a las facultades del CNED y del MINEDUC en el proceso de cierre de la Universidad del Mar. En su presentación los interesados aluden a la letra f) del artículo 87 del indicado decreto con fuerza de ley N° 2, la que contiene las funciones del CNED en materia de cierre de una universidad en proceso de licenciamiento -esto es, aún sin contar con la autonomía académica, económica y administrativa-, al disponer que le concierne “Administrar el proceso de revocación de reconocimiento oficial de las instituciones adscritas al sistema de licenciamiento, velando especialmente por la continuidad de estudios de los alumnos matriculados. Asimismo, le corresponde la administración de los procesos de titulación pendientes, el otorgamiento de las certificaciones académicas que correspondan, y el resguardo de los registros curriculares y los planes y programas de las carreras de la institución.”. Seguidamente, su letra g) prevé el rol del CNED en el cierre de universidades autónomas -como ocurre en la especie-, en donde debe “Apoyar al Ministerio de Educación en la administración de los procesos de cierre de las instituciones de educación superior autónomas, especialmente en lo que dice relación con los procesos de titulación de los estudiantes que se encuentran en esa etapa de sus estudios.”. A su turno, el inciso primero del artículo 104 de ese cuerpo legal define autonomía como “el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente a sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa.”. Luego, sus incisos segundo, tercero y cuarto conceptualizan cada uno de tales ámbitos. Así, la autonomía académica se refiere a “la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas como se cumplen sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio”; la autonomía económica “permite a dichos establecimientos disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes”, y por último, la autonomía administrativa “faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estima más adecuada de conformidad a sus estatutos y las leyes.”. En otro orden de consideraciones, el artículo 3° del referido decreto N° 17, de 2013, dispone que la cancelación de la personalidad jurídica y la revocación del reconocimiento oficial regirán a partir del 28 de febrero de 2015. A continuación, la letra b) de su artículo 5° señala que esa Universidad supervisará, de manera subordinada al Ministerio de Educación, el normal desarrollo de las actividades docentes y la rendición de exámenes, especialmente finales y de titulación en su caso. Asimismo, deberá revisar desde la perspectiva académica, las posibles flexibilizaciones académicas que pudieran realizarse tanto en los cursos regulares como en las actividades de titulación. Además, la letra c) de dicho precepto impone a esa Casa de Estudios Superiores la obligación de remitir determinada información y antecedentes al MINEDUC, concerniente a los alumnos, autoridades y a la reglamentación interna. Enseguida, su artículo 6° dispone que el Subsecretario de Educación mediante resolución exenta, designará a uno o más funcionarios que actuarán como representantes del MINEDUC en la administración del proceso de cierre de la Universidad del Mar. Por su parte, su artículo 7° sostiene que el CNED en su labor de apoyo colaborará con el MINEDUC en las materias que indica, entre las que destacan: 1) analizar el cumplimiento por parte de los alumnos de los requisitos para titularse y la suficiencia del expediente académico de éstos; 2) cooperar en la administración, diseño, aplicación y supervisión de los exámenes de titulación, y 3) apoyar en la supervisión del normal desarrollo de las actividades docentes y la rendición de exámenes, especialmente los finales y los de titulación. Como se advierte, respecto de las universidades autónomas, como es el caso de la especie, resulta aplicable únicamente la anotada letra g) del artículo 87 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, de lo que se colige que una vez dictado el aludido decreto N° 17, de 2013, se inició el proceso de cierre de la Universidad del Mar, el que debe ser administrado por el MINEDUC con el apoyo del CNED (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 16.766 y 30.077, ambos de 2013). En este punto, es dable hacer presente, a diferencia de lo sustentado por el MINEDUC, que en el procedimiento que se analiza -el que, como se dijo, concluirá el 28 de febrero de 2015-, el legislador ha previsto un ‘régimen de administración especial’ que implica una injerencia del MINEDUC en los ámbitos académicos, económicos y administrativos de la Universidad, lo que justifica las acciones que le encomiendan los anotados artículos 5°, 6° y 7° del decreto N° 17, de 2013. Atendido lo anterior, se ajusta a derecho el plan de trabajo comentado por el MINEDUC, así como las actuaciones informadas por el CNED, las que junto a las descritas en el decreto de cancelación y revocación, deben cumplirse a cabalidad, sin perjuicio de su complementación con otras medidas que permitan a esa Cartera de Estado llevar a cabo el imperativo legal de administrar el proceso de cierre de la Universidad del Mar, todo lo cual será fiscalizado por esta Contraloría General. 2. Ingreso de fondos públicos por concepto de créditos con aval del Estado, y administración de los mismos. Sobre el particular, los artículos 1°, 2° y 3° de la ley N° 20.027 -que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior-, disponen que el Estado, por intermedio del Fisco, garantizará hasta el 90% de los créditos que otorguen las instituciones financieras destinados a solventar los referidos estudios, siempre que estos hayan sido concedidos de conformidad con dicho cuerpo legal y su reglamento, contenido actualmente en el decreto N° 266, de 2009, del MINEDUC, facultando a INGRESA para administrar el sistema. Añade el N° 5 del artículo 7° de la citada ley N° 20.027, que la garantía estatal de que trata ese texto legal operará solo para créditos destinados a financiar total o parcialmente estudios de educación superior que se realicen en las instituciones que cumplan, entre otros, con el requisito de encontrarse acreditadas. Asimismo, el N° 7 del artículo 22 de ese cuerpo normativo contempla, entre las funciones de INGRESA, verificar, en conformidad a lo dispuesto en esta ley y su reglamento, el cumplimiento de los requisitos de las instituciones de educación superior, de los estudiantes y de los créditos, para efectos de acceder a la garantía estatal. Por su parte, el inciso segundo del artículo 3° del indicado decreto N° 17, de 2013, expresó que la Universidad del Mar no podía admitir nuevos alumnos, en ninguno de los programas y carreras que imparta, para los años académicos 2013 y siguientes. Su artículo 4° añade que durante el período que medie entre la total tramitación de ese acto administrativo y el 28 de febrero del año 2015, los estudiantes que deben seguir cursando sus estudios en la universidad tendrán derecho a acceder y mantener las becas y créditos que contempla el sistema de educación superior, en la medida que cumplan con los requisitos para ello. De tal manera, respecto de los caudales por los que se consulta, se debe hacer presente que en cuanto a los alumnos que a partir del año 2013 opten por primera vez al crédito en comento, se concuerda con lo informado por INGRESA en el sentido de que la institución educativa al no encontrarse actualmente acreditada, incumple con el requisito previsto para su procedencia en el N° 5 del artículo 7° de la ley N° 20.027, lo que impide su otorgamiento. Ahora bien, respecto de los renovantes al crédito, el artículo 17 del decreto N° 182, de 2005, así como los artículos 17 y 18 del decreto N° 266, de 2009, ambos del MINEDUC -que aprobaron los reglamentos de la citada ley N° 20.027- contemplan de manera taxativa los elementos a considerar para la mantención del beneficio en examen. Así, en el caso de que dicha renovación fuera procedente, no se aprecia fundamento jurídico alguno para sostener que “la situación financiera y jurídica de la Universidad del Mar” pudiese justificar el no desembolso de los respectivos aranceles por parte de la institución financiera que corresponda, como plantea INGRESA en su informe. Por último, no se observa en la normativa aplicable algún antecedente que permita acceder a la petición en orden a que se designe un administrador a cargo de la Rectoría Nacional de la Universidad del Mar, ya que ello obedece a una decisión de mérito que corresponde al MINEDUC ponderar y no a esta Entidad de Control, sin perjuicio de nombrar a uno o más funcionarios como representantes de esa Secretaría de Estado en la administración del aludido proceso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6° del decreto N° 17, de 2013, lo que será fiscalizado por este Organismo Contralor. Transcríbase al señor Raúl Gustavo Soto Soto, al Ministerio de Educación, al Consejo Nacional de Educación, a la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República