Dictamen N° 16766/2013

N° 16.766 Fecha: 15-III-2013 Don Ignacio Irarrázaval Llona, Presidente del Consejo Nacional de Educación -CNED-, consulta sobre diversos aspectos vinculados al procedimiento de cancelación de personalidad jurídica y de revocación del reconocimiento oficial de las instituciones de educación superior, en particular de las universidades. En primer término, conviene referirse al otorgamiento de personalidad jurídica, de reconocimiento oficial y de obtención de la plena autonomía de las entidades por las que se consulta. Así, el artículo 57 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación (que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005), dispone que las universidades gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de depositar una copia debidamente autorizada de su instrumento constitutivo en la mencionada Secretaría de Estado, organismo que la inscribirá en el registro respectivo, acompañado de copia del proyecto correspondiente. Enseguida, su artículo 61 señala que las nuevas universidades se entenderán reconocidas oficialmente una vez que se constituyan como personas jurídicas, además de contar con los certificados del CNED que tal disposición establece. Su artículo 62 agrega que una vez acreditado el cumplimento de tales requisitos, el Ministerio de Educación dictará en el plazo de 30 días el decreto de reconocimiento oficial, lo que les permite iniciar sus actividades docentes. Posteriormente, de acuerdo a lo previsto en los artículos 97 y siguientes del anotado texto legal, esas casas de estudios entran en la etapa de licenciamiento, que abarca un período de seis años, ampliables por otros cinco años más, en donde el CNED aprueba y evalúa el avance y concreción de los respectivos proyectos institucionales. Además, según su artículo 100 las universidades que a juicio del CNED hubieren desarrollado satisfactoriamente dicho proyecto institucional, alcanzarán su plena autonomía y podrán otorgar toda clase de títulos y grados académicos en forma independiente. En un segundo orden de consideraciones y en lo que respecta a la cancelación de la personalidad jurídica y a la revocación del reconocimiento oficial de dichas instituciones, cabe indicar que el inciso primero del artículo 64 del referido cuerpo normativo preceptúa que “Por decreto supremo fundado del Ministerio de Educación, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación, adoptado por mayoría de sus miembros, en sesión convocada a ese solo efecto, y escuchada la entidad afectada, se cancelará la personalidad jurídica y revocará el reconocimiento oficial a una universidad.”. Agrega igual inciso que procederá tal medida en los siguientes casos: a) Si la universidad no cumple con sus objetivos estatutarios; b) Si ella realizare actividades contrarias a la moral, al orden público, a las buenas costumbres y a la seguridad nacional; c) Si incurriere en infracciones graves a sus estatutos, y d) Si dejare de otorgar títulos profesionales de aquellos que requieren haber obtenido previamente el grado de licenciado. Su inciso segundo previene que en la fundamentación del decreto respectivo deberá dejarse constancia de la causal que originó la cancelación de personalidad jurídica y la revocación del reconocimiento oficial. Por su parte, conforme a los incisos tercero y cuarto del artículo 99 y al inciso segundo del artículo 100 de la ley en estudio, el CNED puede solicitar la misma medida a esa Cartera de Estado, si la universidad no subsana oportunamente las observaciones que ese órgano colegiado le haya realizado durante su período de licenciamiento, o bien, en caso de incumplimientos reiterados a tales indicaciones. Descrito el contexto normativo general sobre la materia, cabe hacer presente que el citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, no fija un procedimiento detallado para la cancelación y revocación de que se trata, sino que se limita a disponer reglas básicas relativas a la sanción en análisis. Así, ese texto legal indica que se escuchará a la institución afectada, que el acuerdo del CNED deberá ser adoptado en sesión convocada al efecto, por la mayoría de sus miembros, y que el decreto respectivo deberá ser fundado. Al respecto, este Ente de Control en su jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 39.348, de 2007; 15.492, de 2008 y 32.983, de 2011, ha manifestado que los procedimientos administrativos especiales que la ley establece deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen. De manera complementaria, ellos quedan sujetos supletoriamente a las disposiciones de la ley N° 19.880 -que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado- en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva particular no ha previsto regulaciones específicas, criterio que tiene aplicación por lo demás en los procesos sancionatorios, como el de la especie. Pues bien, en relación a la primera de las consultas planteadas, vinculada a la oportunidad e instancia en que debe ser escuchada la entidad afectada, se debe apuntar que el artículo 19, N° 3, de la Constitución Política de la República consagra el derecho de toda persona a defensa jurídica en la forma que la ley señale, y que conforme a su inciso quinto, toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y de una investigación racionales y justo. En armonía con lo anterior, a la tramitación en examen resulta plenamente aplicable el principio de contradictoriedad contenido en el artículo 10 de la ley N° 19.880, que establece el derecho de los interesados a presentar, en cualquier momento del procedimiento, las alegaciones, documentos u otros elementos de juicio que estimen pertinentes. Asimismo, el artículo 17, letra f), de la ley N° 19.880, al especificar los derechos que las personas tienen en sus relaciones con la Administración, incluye el de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento, los “que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.”. Por tanto, la institución de educación superior puede hacer uso del derecho antes mencionado en cualquier etapa del procedimiento, incluso con anterioridad a la eventual notificación de los cargos que se le pueden imputar por parte del organismo que lo instruye. En segundo lugar, la duración del procedimiento administrativo en análisis debe regirse por lo prevenido en el artículo 27 de la ley N° 19.880, precepto que indica que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.”. Lo anterior es sin perjuicio del criterio contenido en los dictámenes N°s. 957, de 2010 y 61.059, de 2011, ambos de este origen, conforme al cual los plazos para la Administración, salvo disposición legal expresa en contrario, no son fatales y su finalidad es la implantación de un buen orden administrativo para dar cumplimiento a las funciones o potestades de los órganos que la integran, pudiendo cumplir sus actuaciones en una fecha posterior a la establecida en la normativa vigente. En tercer término, la institución recurrente consulta qué autoridad puede decretar la medida provisional de suspensión de ingreso de nuevos alumnos en aquellos procesos de cancelación de personalidad jurídica y de revocación de reconocimiento oficial, cuando concurre algunas de las causales del anotado artículo 64 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009. Para tal efecto, se debe tener en consideración la regla contenida en el artículo 32 de la ley N° 19.880, cuyo inciso primero expresa que “Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar, de oficio o a petición de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.”. De tal forma, dado que el procedimiento por el cual se consulta es instruido por el Ministerio de Educación, corresponde a esa Secretaría de Estado ponderar la aplicación de la medida provisional a que se refiere el CNED, la que puede adoptarse solo si ella es oportuna para asegurar la eficacia de la decisión que se adopte y si existen elementos de juicio suficientes para ello. Por otra parte, el CNED inquiere si tratándose de una tramitación instruida a iniciativa del Ministerio del ramo puede, para efectos de otorgar el acuerdo que el artículo 64 exige, recalificar las causales invocadas por esa Secretaría de Estado para la revocación y si además le es factible modificar las sanciones que él le propone. Al respecto, es del caso destacar que en armonía con las reglas generales sobre tramitación del procedimiento administrativo, contenidas en la ley N° 19.880, el Ministerio de Educación es el órgano encargado de sustanciar el expediente respectivo, de disponer las actuaciones necesarias para su pronto despacho y de resolverlo, dictando el pertinente acto administrativo terminal. Adicionalmente, el citado decreto con fuerza de ley contempla una regla especial para que la Administración pueda disponer la revocación de una institución de educación superior, la cual es, la voluntad concurrente de otro organismo administrativo, la que se materializa en el acuerdo que debe prestar el CNED a la solicitud del Ministerio de Educación. En todo caso, dicha intervención se limita al otorgamiento o denegación de ese acuerdo, sin que le resulte posible extenderse a otros aspectos, introducirle modificaciones o condicionarla a factores diversos. No obstante, y como una garantía para el mejor acierto de la decisión final de la Administración del Estado, si con ocasión del análisis de la solicitud mencionada el CNED advierte la existencia de nuevos antecedentes que razonablemente le permitan suponer que el Ministerio de Educación podría haberle requerido el acuerdo para una sanción diferente o que el fundamento de la petición pudiera haberse basado en causales distintas o adicionales a la original, a juicio de esta Contraloría General resulta posible que esa entidad remita los documentos respectivos a esa Secretaría de Estado, para que ésta realice un reestudio sobre la materia para los fines pertinentes. En quinto lugar, el CNED consulta respecto de las atribuciones que posee en el cierre de una institución, sede o carrera. Al respecto, cabe indicar que tales facultades están destinadas a ejecutar y materializar la cancelación y revocación de reconocimiento oficial de una determinada institución educativa contenida en un acto administrativo que, al amparo del inciso final del artículo 3° de la ley N° 19.880, goza de una presunción de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus destinarios, desde su entrada en vigencia, y que autoriza su ejecución de oficio por parte de la autoridad administrativa. Consignado lo anterior, se debe señalar que las anotadas atribuciones de la CNED se encuentran descritas en las letras f) y g) del artículo 87 del referido decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009. En efecto, respecto de las universidades en licenciamiento, el mencionado artículo 87, letra f), atribuye al CNED la función de administrar el proceso de revocación del reconocimiento oficial de instituciones adscritas al sistema de licenciamiento, velando, especialmente, por la continuidad de estudios de los alumnos matriculados, la administración de los procesos de titulación pendientes, el otorgamiento de las certificaciones académicas que correspondan, y el resguardo de los registros curriculares y los planes y programas de las carreras de la respectiva universidad. A su vez, en relación a las universidades autónomas, la letra g) de igual disposición señala que ese órgano colegiado debe apoyar al Ministerio de Educación “en la administración de los procesos de cierre” de esas instituciones, “especialmente en lo que dice relación con los procesos de titulación de los estudiantes que se encuentran en esa etapa de sus estudios.”. Por consiguiente, el CNED podrá adoptar las medidas que en derecho correspondan y que sean conducentes para los fines descritos en las normas antes citadas. Por último, en lo concerniente a la publicidad del pertinente expediente administrativo, el inciso final del artículo 64 del citado decreto con fuerza de ley advierte que “Será responsabilidad del Ministerio velar por el adecuado resguardo de la información acerca de los procesos iniciados en virtud de este artículo hasta que se haya dictado la resolución definitiva y no queden recursos pendientes por parte de la entidad afectada.”. Sin embargo, el artículo 17, letra a), de la ley N° 19.880 establece el derecho de la institución respectiva, en su calidad de interesada en el procedimiento, a conocer en cualquier momento el estado de tramitación y obtener copia de los antecedentes que rolan en el expediente administrativo. De este modo, con respecto a las peticiones de información que terceros realicen de los procesos sancionatorios como el de la especie, la autoridad administrativa deberá adoptar el debido resguardo que la ley le impone. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República