Dictamen N° 81411/2015

N° 81.411 Fecha: 13-X-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Leonardo Arias Zapata, en representación, según expone, de Mavasa S.A., solicitando un pronunciamiento acerca de la juridicidad de lo obrado por la Municipalidad de Lampa en la licitación pública del contrato a suma alzada denominado “Reposición pavimento calle Arturo Prat, Lampa”. Lo anterior, por cuanto dicha entidad edilicia no le habría solicitado a su representada la presentación de los certificados que omitió acompañar a su propuesta, relativos al factor experiencia, ni consideró, para efectos de evaluar tal factor, la circunstancia de encontrarse inscrita en el Registro de Contratistas de Obras Viales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Asimismo, reclama que la comisión evaluadora observó que su oferta incluía partidas no contempladas en el itemizado oficial. Sobre el particular, y teniendo presente lo informado, a requerimiento de esta Entidad de Fiscalización, por el singularizado municipio, es del caso indicar, en relación al primer aspecto alegado, que el artículo 40, inciso segundo, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios -aplicable en la especie-, previene, en lo que interesa, que “La entidad licitante podrá permitir la presentación de certificaciones o antecedentes que los oferentes hayan omitido presentar al momento de efectuar la oferta, siempre que dichas certificaciones o antecedentes se hayan producido u obtenido con anterioridad al vencimiento del plazo para presentar ofertas o se refieran a situaciones no mutables entre el vencimiento del plazo para presentar ofertas y el periodo de evaluación”. Agrega ese precepto que “Para ello, esta posibilidad deberá estar contemplada en las bases de licitación, en las que se especificará un plazo breve y fatal para la corrección de estas omisiones, contado desde el requerimiento de la entidad licitante, el que se informará a través del Sistema”. Cabe anotar, en seguida, que en relación a la evaluación de la experiencia, las respectivas bases administrativas especiales previenen, en su N° 17.1.3., letra B., que “En este punto se considerará la experiencia de la empresa en obras similares, tales como: Obras de Mejoramiento y/o Reparación de Pavimentos, esta información será extraída del formato N° 8 y acreditada a través de certificados o documentos, subidos al portal, que indiquen: Nombre de la Obra, Cliente y m 2 de pavimentación, para lo cual sólo se considerará lo realizado y acreditado en los últimos 5 años”. Pues bien, teniendo presente que las indicadas bases de licitación no permiten la presentación de certificaciones o antecedentes omitidos, en los términos exigidos por el citado artículo 40, inciso segundo, y considerando que no consta que la sociedad recurrente hubiere adjuntado la documentación necesaria para acreditar su experiencia, esta Sede de Control no advierte reproches que formular en torno a lo obrado por el municipio al no solicitarla (aplica criterio contenido en el dictamen N° 45.512, de 2015). Tampoco se aprecian reparos en torno a que la comisión de evaluación no consideró, a fin de acreditar el referido factor experiencia, que la oferente se encontraba inscrita en el aludido Registro de Contratistas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, habida cuenta, por una parte, que tal posibilidad no se encontraba prevista en los antecedentes de la licitación y, por otra, que dicha inscripción constituía un criterio de evaluación diverso, regulado en el N° 17.1.3., letra A., de las citadas bases administrativas especiales, el que fue ponderado en su oportunidad. A continuación, en relación con la segunda problemática planteada -en orden a que la comisión evaluadora observó que la oferta de la empresa recurrente incluía partidas no consideradas en el itemizado oficial-, resulta menester señalar que el N° 4.1. de las bases administrativas generales preceptúa, en lo que interesa, que “Las cubicaciones entregadas en las Especificaciones Técnicas son oficiales. El Oferente deberá presentar sus propias cubicaciones y precios, respetando las partidas y cantidades del Itemizado oficial y de las Especificaciones Técnicas. El adjudicatario no podrá eliminar ni disminuir partidas del formato de ídem itemizado oficial entregado por la ‘Unidad Técnica’. No obstante, podrá agregar partidas que no estén contempladas en el itemizado oficial entregado y que a juicio del oferente resulten necesarias detallar. Estas serán agregadas a continuación de la última partida del itemizado oficial”. En el mismo sentido, el N° 17.2. de las bases administrativas especiales disponen, también en lo que importa, que “las cubicaciones ofertadas no deberán distanciarse más de un 7% por debajo de lo consignado en proyecto aprobado”. Por último, es dable consignar que el N° 4.2. del referido pliego de condiciones generales establece, en sus letras d) y e), respectivamente, que serán rechazadas las ofertas “Que no cumplan los requisitos administrativos, económicos o técnicos mencionados en las presentes Bases Administrativas. Normas Generales y Normas Especiales o en las especificaciones Técnicas”, y aquellas “que hayan disminuido o eliminado cantidades y/o partidas del itemizado oficial, el que ya ha sido validado en la obtención de los recursos, por lo que por lo tanto se considera han modificado las Especificaciones Técnicas del presente proyecto”. Puntualizado lo anterior, cabe consignar que de la documentación examinada aparece que la comisión de evaluación manifestó, en el punto 3.2. de su informe y en lo que atañe, que “La empresa Constructora Mavasa S.A. fue rechazada de acuerdo al punto 4.2 forma de presentación de las propuestas de las Bases Administrativas Normas Generales letras d y e, pero como política de buenas prácticas se realizó la evaluación cuantitativa”. Agrega que las causales previstas en esos literales se fundan, respectivamente, en que el “oferente presenta una oferta económica menor al 90% del presupuesto disponible” y en que “disminuye cantidades de obra importantes con respecto a movimientos de tierra, e incluye partidas inexistentes en el presupuesto las cuales deberían ser cobradas en ítem existentes en el itemizado”. Ahora bien, en el contexto reseñado, cabe sostener que lo obrado por la municipalidad, tanto en la elaboración de las bases administrativas que rigieron el certamen, como en la actuación descrita en el párrafo que antecede, al restringir la posibilidad de que los oferentes establecieran las cubicaciones, implicó desconocer el régimen normativo de los contratos a suma alzada -como el de la especie-, toda vez que en estos las cantidades de obras se entienden inamovibles y las cubicaciones constituyen un punto de exclusiva responsabilidad del contratista, asumiendo aquel las diferencias que pudieran existir, y con ello la contingencia de ganancia o pérdida (aplica criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 23.150, de 2014, de este origen). Adicionalmente, es dable consignar que tampoco se advierte el fundamento de lo objetado por el municipio, en el sentido de que no correspondía formular una oferta económica inferior al 90% del presupuesto disponible, ni agregar partidas no contenidas en el itemizado oficial, por cuanto el primer aspecto no se encuentra previsto en los antecedentes que regularon la licitación, en tanto el segundo se opone a lo expresamente dispuesto en la precitada normativa de las bases. En consecuencia, y sin desmedro de hacer presente que no obstante las irregularidades detectadas, de la documentación analizada no aparece que estas hubieren influido en el resultado de la evaluación, procede que esa municipalidad adopte, a la brevedad, las medidas tendientes a que las licitaciones a las que convoque en lo sucesivo se ajusten al criterio señalado precedentemente. En otro orden de ideas, en relación con la circunstancia de que la entidad edilicia no adjudicó la licitación de que se trata a la propuesta de menor valor -asunto también cuestionado por el interesado- es preciso manifestar que no se aprecian reparos que formular al respecto, toda vez que acorde a la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 67.491, de 2015, la evaluación de las ofertas de un determinado proceso concursal se encuentra sujeta al análisis de diversos parámetros -uno de los cuales es el precio-, cuya consideración conjunta concurre a la finalidad de que la autoridad administrativa opte por la más ventajosa a sus intereses, lo que no significa que ello deba estimarse exclusivamente en términos pecuniarios. Finalmente, en relación con el decreto alcaldicio N° 323, de 2015, de esa municipalidad, a través del cual se declaró inadmisible el primer llamado de la licitación en comento, se ha estimado pertinente anotar que sus fundamentos, en orden a que “es preferible para los intereses del proyecto y para la transparencia del actuar de las autoridades administrativas y de los organismos intervinientes”, no se ajustan a lo exigido sobre la materia en el artículo 9° de la mencionada ley N° 19.886, siendo del caso precisar, por lo demás, que tal medida procede solo respecto de las ofertas presentadas, mas no del procedimiento como se indica en ese acto administrativo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 75.501, de 2013, de este origen). En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de las irregularidades a que se ha hecho mención en este pronunciamiento, corresponde que la Municipalidad de Lampa instruya un procedimiento disciplinario tendiente a determinar las responsabilidades administrativas que pudieren resultar comprometidas, informando de ello y de las demás medidas adoptadas a la Unidad de Seguimiento de la Fiscalía de esta Entidad de Control, en el plazo de 15 días contado desde la recepción del presente oficio. Transcríbase al interesado y a la Unidad de Seguimiento de la Fiscalía de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Osvaldo Vargas Zincke Contralor General de la República Subrogante