Dictamen N° 84982/2016

N° 84.982 Fecha: 23-XI-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Comandante en Jefe del Ejército de Chile, solicitando la reconsideración del dictamen N° 31.912, de 2016, de este origen, en el cual se concluyó que respecto del inmueble adquirido por esa rama de las Fuerzas Armadas, bajo el régimen del decreto ley N° 1.113, de 1975, individualizado como Lote D1, ubicado en la comuna de Victoria, Región de La Araucanía, el Ministerio de Bienes Nacionales se encuentra obligado a fiscalizar el cumplimiento del objeto del decreto de destinación que se dictó respecto al mismo, debiendo ponerle término cuando el bien no sea utilizado en ello. En su presentación señala que como el inmueble fue comprado en el marco de ese régimen excepcional de adquisición, administración y disposición de bienes, no es procedente que se aplique supletoriamente la normativa del decreto ley N° 1.939, de 1977, mediante la dictación del respectivo decreto de destinación, ya que ello sería contrario al principio de especialidad consagrado en el artículo 13 del Código Civil y, además, desnaturaliza el sentido y alcance de la regulación del indicado decreto ley N° 1.113, haciéndolo inaplicable para efectos de la enajenación de los bienes raíces adquiridos en conformidad a este último. Agrega que ello implicaría la derogación de una atribución legal por la vía de un acto administrativo, lo que se contrapone con la reserva legal sobre enajenación de bienes del Estado consagrado en el artículo 63, N° 10) de la Constitución Política de la República, en circunstancia que la única obligación respecto de tales inmuebles es que el artículo 2° del decreto N° 389, de 1976, del Ministerio de Defensa Nacional, que aprueba el reglamento del decreto ley N° 1.113, dispone que los inmuebles adquiridos mediante su regulación deben ser enviados al Ministerio de Bienes Nacionales para su trámite de registro en el catastro de bienes fiscales. Estima, por último, que la tesis interpretativa planteada por este Órgano de Control desconoce una premisa de toda enajenación, esto es, que solo es posible vender aquello que resulta prescindible, lo que se contravendría por el dictamen en cuestión, al exigir que la anotada facultad del Ejército de Chile procede en la medida que el inmueble de que se trata no deje de utilizarse en el funcionamiento del Batallón de Transporte N° 4 de Victoria, y en tanto la destinación se mantenga vigente. Requeridos de informe, la Armada de Chile, la Fuerza Aérea de Chile, Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile, emitieron su parecer al respecto, en términos similares a los planteados por el recurrente. Por su parte, el Ministerio de Bienes Nacionales, junto con informar que, en cumplimiento del dictamen cuya reconsideración se solicita, está realizando una fiscalización del uso que el Ejército de Chile ha dado al inmueble de que se trata, señala que si bien es efectivo que existen diversos regímenes jurídicos aplicables a las Fuerzas Armadas, como la ley Nº 17.174, el decreto ley Nº 1.113, de 1975 y el decreto ley Nº 2.569, de 1979, ellos no se refieren a la administración, sino a la adquisición y a la enajenación o al tratamiento del producto de las enajenaciones. En el fondo, sostiene que lo que hace el decreto ley Nº 1.113 es regular una manera de comparecer, pero que los inmuebles que se adquieren a través de ese procedimiento no ingresan a un patrimonio de afectación y que son bienes fiscales desde su inscripción, pues esa rama de las Fuerzas Armadas no es sino Fisco de Chile y así se establece en la ley Nº 18.948, Orgánica Constitucional de aquellas. Como cuestión previa, cabe hacer presente que los bienes con que cuenta el Estado, están destinados al cumplimiento de sus objetivos propios fijados tanto en la Constitución Política como en las leyes respectivas y, de modo prioritario, a ser utilizados para satisfacer necesidades públicas de manera continua y permanente. Excepcionalmente y en casos calificados, pueden emplearse en otros fines de interés general, aunque no sean los específicos de la respectiva entidad, siempre que su uso no entorpezca la marcha normal de este o signifique un menoscabo de la afectación principal que el bien debe cumplir, ni importe una discriminación arbitraria, siendo contrario a ese principio esencial, que existan inmuebles de propiedad estatal sin ser empleados en la mencionada finalidad. En este contexto, cabe sostener que efectivamente la regulación consagrada en el decreto ley N° 1.113 constituye un régimen excepcional y de orden público, respecto de la normativa general constituida por el decreto ley N° 1.939, de 1977, para la adquisición y enajenación de bienes inmuebles por parte de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, por lo que dado ese carácter -acorde con el criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 12.297, 38.629 y 75.509, de 2016, de este origen-, debe necesariamente interpretarse en su estricto sentido y de manera restrictiva y no puede, por tanto, extenderse más allá de sus propios términos, vale decir, solo se refiere a una modalidad de representación del Fisco, por parte de los funcionarios que señala, para la adquisición de bienes raíces para ser utilizados por sus instituciones y para enajenarlos. Asimismo, es del caso señalar que, al constituir el Ejército de Chile un órgano de carácter centralizado, carece de personalidad jurídica y patrimonio propios, razón por la cual todos los bienes que adquiera tienen el carácter de fiscales. Cuando el legislador quiso crear un patrimonio de afectación lo dispuso expresamente, como acontece, por ejemplo, con la ley N° 18.712, Estatuto de los Servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas, los que han sido dotados de un patrimonio de afectación fiscal que goza de autonomía para los efectos de la administración y disposición de sus bienes y recursos, y actúan como personas jurídicas representados por sus jefes respectivos, a quienes compete su representación judicial y extrajudicial. Este no es el caso del régimen excepcional de modalidad de adquisición y enajenación regulado en el decreto ley en comento. Atendido lo antes expuesto, y considerando, por una parte, que el citado decreto ley N° 1.113 no contiene disposiciones relativas a la administración de los inmuebles que se adquieren bajo su amparo y, por otra, que la normativa general en materia de adquisición, administración y enajenación de bienes raíces fiscales está contenida en el decreto ley N° 1.939, de 1977, el Ministerio de Bienes Nacionales actuó dentro sus competencias al dictar el decreto exento N° 132, de 1993 y su posterior modificación el decreto exento N° 209, de 1998, de destinación al Ministerio de Defensa Nacional para el funcionamiento del Batallón de Transporte N° 4 de Victoria, especificando el uso que debía darse al inmueble en cuestión -sin que fuera cuestionado por los destinatarios-, no observándose por esta Entidad Fiscalizadora una transgresión al aludido principio de especialidad de la normativa excepcional señalada, ya que se trata de situaciones diversas. Luego, en cuanto a que no procedía la destinación por parte del Ministerio de Bienes Nacionales, en atención a que el citado artículo 2° del decreto N° 389 únicamente exige que se registre la compra en dicha Cartera de Estado, cabe recordar que el inciso primero del artículo 3° del decreto ley N° 1.939, dispone que corresponderá al Ministerio formar y conservar el catastro de los bienes raíces de propiedad fiscal y de todas las entidades del Estado. Agrega su inciso segundo que las reparticiones de la Administración Pública centralizadas y descentralizadas deberán poner a su disposición los antecedentes e instrumentos relacionados con estos bienes, en la forma, plazos y condiciones que señale el reglamento. Pues bien, considerando la preceptiva citada y su contexto, cabe concluir que la obligación del Ministerio de Bienes Nacionales de llevar el referido catastro es aplicable a todos los inmuebles de propiedad fiscal, por lo que no puede ser considerada como la única exigencia en relación a los predios adquiridos al amparo del anotado decreto ley N° 1.113, ya que además es necesario destinarlo en conformidad con el artículo 56 del decreto ley N° 1.939, como se indicó en el dictamen cuestionado, aspecto que no regula la normativa de excepción en comento. En otro orden de consideraciones, en lo relativo al problema que produciría la interpretación contenida en el dictamen cuya reconsideración se solicita, al impedir la enajenación del bien raíz de que se trata a causa de la exigencia de mantener el uso del mismo en los términos descritos en el respectivo decreto de destinación, cabe señalar que en el aludido pronunciamiento en ningún caso se cuestiona la facultad de enajenación por parte del Ejército de Chile, de acuerdo a la modalidad excepcional de aquel decreto ley. Ha de tenerse presente que el decreto de destinación y su modificación, dispuso la obligación de utilizar el inmueble en los fines señalados y que no se cediera su uso, aspectos propios de su administración, pero en ningún caso prohibió su enajenación, ya que ello está radicado en los funcionarios habilitados de esa institución, en representación del Fisco. En efecto, la anotada atribución de las jefaturas de la respectiva rama de las Fuerzas Armadas, de representar al Fisco, es procedente en la medida que el inmueble de que se trata sea utilizado en el fin especificado en el respectivo decreto de destinación y no se encuentre abandonado, ya que en esta última situación el Ministerio de Bienes Nacionales -ejerciendo sus facultades fiscalizadoras- debería poner término a la indicada destinación al configurarse la causal que el mismo acto administrativo contempló, cuestión de hecho que corresponde a dicha Secretaría de Estado calificar. Para tales efectos, ese Ministerio, según lo informado, se encuentra realizando un proceso de fiscalización sobre la totalidad del inmueble del que forma parte el lote D1 en cuestión. Por el contrario, en el evento que el Ejército de Chile se encuentre utilizando debidamente el respectivo bien raíz y quiera hacer uso de la facultad de enajenar el mismo, lo que corresponde es que, primeramente, se declare su prescindibilidad, para, posteriormente, llevar a cabo la venta del mismo, en los términos regulados por el decreto ley N° 1.113 y su reglamento, sin perjuicio, por cierto, de su registro en el Ministerio de Bienes Nacionales. Considerando lo antes expuesto, y en relación con la enajenación del Lote D-1, ubicado en la comuna de Victoria, provincia de Malleco, Región de La Araucanía, por el que se consulta, esta Entidad Fiscalizadora estima que, en la medida que se verifiquen los supuestos descritos precedentemente, el Ejército de Chile puede volver a licitar su venta conforme con las reglas generales. Compleméntase el dictamen N° 31.912, de 2016, de este Órgano de Control. Transcríbase a los Ministerios de Bienes Nacionales, de Defensa Nacional y de Interior y Seguridad Pública, a la Armada de Chile, a la Fuerza Aérea de Chile, a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones de Chile. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República