Dictamen N° 87004/2014

N° 87.004 Fecha: 10-XI-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Mauricio Smok Allemandi, reclamando respecto de la decisión del alcalde de la Municipalidad de Recoleta, en orden a alterar -sin emitir un acto formal al efecto ni contar con aprobación ministerial- la modalidad de atención primaria de salud municipal, determinación que no habría sido informada a los usuarios ni a los servidores que se desempeñan en el aludido sector, lo que, a su juicio, ha producido una confusión en la comunidad y, en definitiva, redundaría en el incumplimiento de la obligación legal de otorgar el aludido servicio. Señala el recurrente que, en cumplimiento de las órdenes que habría impartido verbalmente el alcalde, las atenciones de salud se realizarían en unidades satélites -ubicadas en las juntas de vecinos-, las que funcionarían en recintos ajenos a los consultorios existentes en la comuna, sin tener las condiciones mínimas de salubridad, asepsia e higiene necesarias, situación que se vería agravada por un mal uso y manipulación de los medicamentos utilizados y falta de resguardo de las fichas médicas elaboradas. Además, indica que durante ciertas horas, las atenciones se realizarían únicamente en las mencionadas unidades satélites, sin haber informado de ello a la comunidad local y que el personal de salud municipal no cuenta con protocolos claros de funcionamiento, y que sus jornadas laborales y lugares de desempeño han sido modificados constantemente y de manera intempestiva. Por las razones expuestas, solicita que esta Entidad de Control instruya una investigación con el propósito de determinar las eventuales responsabilidades administrativas comprometidas y que ordene al municipio la inmediata reposición del servicio de atención de salud comunal. Requerida al efecto, la Municipalidad de Recoleta informó, en síntesis, de acuerdo a lo manifestado por la directora del departamento de salud respectivo en el memorándum que adjunta, que los cambios efectuados en materia de atención primaria se originan en el proceso de modernización llevado a cabo en todo el país, el que se habría iniciado en el año 1993, y que las modificaciones que se han hecho en tal comuna se ajustan a los lineamientos entregados por la autoridad ministerial en diversos documentos que han definido el marco conceptual y bases técnicas de aquel, particularmente el denominado “Orientaciones para la Implementación del Modelo de Atención Integral de Salud Familiar y Comunitaria” de 2013. Agrega, que de conformidad a lo previsto en el artículo 56 de la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dicha entidad edilicia elaboró el Plan de Salud Comunal correspondiente al año 2014, el que fuera aprobado por el concejo municipal y el Servicio de Salud Metropolitano Norte, entregando este último los recursos necesarios para su ejecución. En este aspecto, acota, dicho Plan fue ampliamente difundido a los trabajadores y comunidad en general, confeccionándose finalmente un documento de carácter formal que resume la situación en salud de la población, condiciones de los establecimientos, priorización de los problemas y estrategias de solución específica, entre otros. Luego, indica que la modificación de atención horaria para el funcionamiento del SAPU de Recoleta alegada por el señor Smok Allemandi, no es sino la consecuencia de la aplicación del convenio suscrito con el Servicio de Salud Metropolitano Norte durante el año 2013 y concretado a través de las resoluciones exentas N°s. 391 y 392, de la citada anualidad, de este último organismo, el cual considera atención desde las 17:00 a las 00:00 horas, habiendo decidido la autoridad comunal ampliar la cobertura, para dar una mejor atención a los usuarios, lo que implica un aumento en la presencia de equipos de salud que deben otorgar las prestaciones. Finalmente, en lo que respecta al uso y manipulación de los fármacos y el tratamiento de fichas médicas, el municipio recurrido precisa que ha dado cumplimiento a las normas que regulan la materia, manteniendo a los primeros, de forma ordenada, limpia e inalterada, llevándose los registros necesarios para tener un adecuado control de existencias; y, las segundas, a cargo de funcionarios habilitados para ello, encontrándose en curso la implementación de un sistema informático que garantice la confidencialidad de las mismas, por lo que estima que no ha habido infracción alguna de parte de esa entidad edilicia. Requerida la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, esta informó, en síntesis, que es competencia del director del pertinente Servicio de Salud, y no de esa cartera de Estado, fiscalizar la observancia de las normas, políticas, planes y programas que aquella imparte en todos los establecimientos del Servicio, de conformidad a lo previsto en los artículos 56 y 60 de la ley N° 19.378; 23 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469; y 7° y siguientes del decreto N° 140, de 2004, de igual origen, que contiene el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud. Sobre el particular, el inciso primero del artículo 56 de la citada ley N° 19.378, dispone que “Los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud”, lo que es concordante con lo preceptuado en el inciso primero del artículo 9° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, al manifestar que los entes edilicios deberán actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad. A su turno, el inciso segundo del aludido artículo 56, señala que las entidades administradoras determinarán la estructura organizacional de sus centros de atención primaria de salud y de la pertinente unidad encargada de salud, sobre la base del plan de salud comunal y del modelo de atención definido por la Secretaría de Estado del ramo. Enseguida, el inciso primero del artículo 58 del citado cuerpo legal N° 19.378, regula el procedimiento a que debe someterse, para su aprobación, el proyecto de programa de salud municipal, el que tiene que ser formulado por el organismo administrador de salud municipal y "enmarcarse dentro de las normas técnicas del Ministerio de Salud", las que serán comunicadas por este, a través de los respectivos Servicios de Salud, a las entidades administradoras de salud municipal, a más tardar, el día 10 de septiembre del año anterior a su ejecución. Agrega el inciso tercero de dicho precepto, que el alcalde deberá remitir el programa anual, aprobado por el concejo municipal, al Servicio de Salud pertinente, a más tardar el 30 de noviembre del año anterior al de su aplicación. Por otra parte, corresponde tener en cuenta que de acuerdo a lo previsto en la letra a), del artículo 2°, de la citada ley N° 19.378, constituyen establecimientos municipales de atención primaria de salud: “los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas”. Como es posible advertir de las disposiciones mencionadas, los municipios cuentan con facultades legales y una infraestructura orgánica para fijar el modelo en virtud del cual otorgarán las prestaciones de salud insertas en el plan comunal respectivo, en la medida que este último se ajuste a las normas técnicas que imparta la cartera del ramo, generando así la debida coordinación técnica exigida por la propia ley (aplica criterio contenido en el dictamen N° 52.422, de 2013) Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista -especialmente aquellos acompañados por la Municipalidad de Recoleta-aparece que, en el ejercicio de las anotadas atribuciones, el alcalde pertinente elaboró un Plan de Salud Comunal para el año 2014, el que fue aprobado por el Concejo Municipal mediante el acuerdo N° 148, de 2013. No obstante lo anterior, cabe señalar que no consta que el aludido Plan fuera remitido al correspondiente Servicio de Salud ni, por cierto, que este último lo haya autorizado, toda vez que a través del ordinario N° 2029, de 2013, dicho organismo solo aprobó la dotación propuesta por el alcalde para el año 2014, motivo por el cual no es posible verificar si dicho documento y, en definitiva, el modelo de atención primaria de salud fijado por la autoridad local, se ajusta a las normas técnicas impartidas por el Ministerio de Salud. Respecto a la modificación de atención horaria para el funcionamiento del SAPU de Recoleta alegada por el recurrente, es menester indicar que de las resoluciones exentas N°s. 391 y 392, ambas de 2013, del Servicio de Salud Metropolitano Norte, que sancionan el convenio celebrado entre dicho ente y la referida municipalidad para ser ejecutado el 2014, se ha podido constatar que el Servicio de Atención Primaria de Urgencia conocido como SAPU corto se extenderá de lunes a viernes de 17:00 a 24:00 horas, y sábados, domingos y festivos de 08:00 a 24:00 horas, tal como ha informado la anotada entidad edilicia. Sobre la materia, si bien el artículo 56 de la citada ley N° 19.378, en lo que interesa, previene que los centros municipales de atención primaria de salud pueden ampliar, siempre sin necesidad de autorización alguna, a costo municipal o mediante cobro al usuario, la atención de salud a otras prestaciones, debe tenerse en cuenta que de acuerdo a lo concluido por este Órgano de Control en el dictamen N° 33.072, de 2013, los cambios en el otorgamiento de aquellas tienen que ser comunicadas oportunamente a la población, lo que, de los antecedentes analizados, no se advierte que haya ocurrido. Además, y en lo que se refiere a las constantes modificaciones de jornadas laborales que afectarían a los empleados municipales, es dable señalar que la ley le ha otorgado amplias atribuciones a la entidad administradora para definir la jornada que deberá cumplir el personal, siempre que se encuadre dentro de las 44 horas semanales, la que puede distribuirse del modo que se estime adecuado a las necesidades de funcionamiento del establecimiento y acciones de atención primaria de salud correspondiente, estando facultada la autoridad para fijar turnos que comprendan labores diurnas y nocturnas, como asimismo en sábados, domingos y festivos, constituyendo ella la forma ordinaria y habitual de desempeño de sus tareas (aplica criterio contenido en el dictamen N° 51.543, de 2014). Luego, en relación a la confusión que experimentaría el personal de salud al no tener protocolos claros de atención, es necesario manifestar que de lo informado por el municipio aparece que este habría implementado programas de capacitación y reuniones con los trabajadores, como igualmente procesos de difusión y comunicación con estos y la comunidad, sobre las actividades de gestión del modelo de atención integral de salud familiar y comunitaria, sin acompañar ningún documento que permita acreditar que ello aconteció en la especie. Finalmente, tratándose de las presuntas irregularidades en el uso y manipulación de fármacos; a la falta de resguardo de fichas médicas; y a las precarias condiciones de salubridad, asepsia e higiene de ciertos recintos, debe consignarse que de conformidad a las facultades previstas en los artículos 1°, 4° y 6° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, a esa Secretaría de Estado le compete precisar las políticas de salud, dictar las disposiciones generales acerca de materias técnicas, comprobar su acatamiento, y velar por el debido cumplimiento de las normas en temas de salud, no constando que tales fiscalizaciones se hubiesen realizado. En mérito de lo expuesto, y considerando que las reclamaciones efectuadas por el recurrente no han podido ser desvirtuadas mediante la documentación pertinente por el municipio, es que se ha estimado conveniente expedir todos los antecedentes a las respectivas dependencias de este Organismo Fiscalizador, a objeto de que se incorporen en una futura auditoría que sobre el particular determinare efectuar. Transcríbase a la Municipalidad de Recoleta, a la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, y a la División de Auditoría Administrativa y a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante