Dictamen N° 8834/2015

N° 8.834 Fecha: 02-II-2015 El señor Marco Santander López reclama sobre la legalidad de las actuaciones realizadas por don Rodrigo Monardes Vignolo, en su carácter de Punto Nacional de Contacto (PNC) de Chile ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en el asunto que indica, relativo al cumplimiento de las ‘Líneas Directrices para Empresas Multinacionales’ impartidas por ese organismo internacional, pues aquel solo se encontraba contratado a honorarios por la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), sin que le correspondiera asumir la representación nacional ante la OCDE. Requerido su informe, la DIRECON manifiesta que en el marco del acuerdo celebrado con la OCDE, el Gobierno de Chile se ‘comprometió a crear y designar un PNC’, debiendo solo comunicar a aquella dicha circunstancia, ya que no hay formalidad alguna para su verificación. Agrega que invariablemente se ha designado en tal carácter al encargado del Departamento OCDE de la ‘Dirección de Asuntos Económicos Multilaterales’, el cual fue dirigido por el denunciado durante los años 2012 y 2013 -época de los hechos planteados por el ocurrente-, no obstante lo cual el nombramiento del señor Monardes Vignolo en este último cargo no se formalizó por su calidad de contratado a honorarios. Acerca de las supuestas facultades delegadas al PNC, expresa que esa instancia tiene por objeto ayudar a las empresas y a los interesados a tomar las medidas adecuadas para impulsar la aplicación de las citadas directrices solo si los intervinientes así lo acuerdan, a través de una mediación o conciliación. Añade que durante la tramitación del asunto a que alude el recurrente, ninguna de las partes involucradas rechazó o formuló reparo alguno al referido PNC, el cual concluyó su accionar a través de la emisión de una ‘Declaración final sobre el caso Escapes Santander-Minera Escondida’, de 2013, la cual indicaba que "no se vislumbra un interés general comprometido en este caso que justifique la mediación del PNC, sino que se reafirma la naturaleza privada de la reclamación planteada por Escapes Santander" sin que haya “podido acreditarse la existencia de una violación a lo establecido en las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales", no analizando el cumplimiento de las normas chilenas relativas a la protección de los derechos de propiedad industrial, aspecto discutido en las instancias administrativas o judiciales que describe. Sostiene que el señor Monardes Vignolo, durante las consignadas anualidades, se desempeñó como PNC en armonía con el objeto contractual de los convenios suscritos con la DIRECON, apoyando a ésta en la coordinación de las actividades vinculadas a la participación de Chile en la OCDE, por cuanto su designación en tal carácter guarda estrecha relación con esto. Finalmente, previene que los PNC poseen solo las atribuciones fijadas por las anotadas ‘Líneas Directrices’, que no revisten el carácter de facultades jurisdiccionales, sino que les compete formular recomendaciones apropiadas acerca de la implementación de las mismas. Sobre el particular, el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 53, de 1979, del Ministerio de Relaciones Exteriores, prescribe que la DIRECON es un organismo público técnico, “cuyo objeto será ejecutar la política que formule el Presidente de la República en materia de relaciones económicas con el exterior” y demás que indica esa normativa. Luego, su artículo 3° prescribe en sus letras h) y q), que en tal ejecución, la mencionada repartición tendrá entre sus atribuciones la de “Participar en organismos internacionales y coordinar las políticas que deben seguirse en ellos” y “Velar por el fiel cumplimiento y ejecución de las leyes, reglamentos y normas, así como los acuerdos internacionales que celebre Chile con otros países en relación con las materias señaladas en los literales anteriores”, respectivamente. Del mismo modo, la letra d) del artículo 6° de esa preceptiva dispone que corresponderá al Director General de la referida entidad “Ejecutar los actos y celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de los fines específicos del Servicio”. Añaden sus letras h) y l), que dicha autoridad dirigirá técnica y administrativamente a la DIRECON, y dictará las resoluciones generales o particulares que fueren necesarias para el ejercicio de esas atribuciones, en especial, todos los actos relativos a personal, y ejecutará “la política y los programas de acción que elabore el Supremo Gobierno en relación a las funciones señaladas en el artículo 3°”, respectivamente. Enseguida, el artículo 9° de ese texto legal precisa que corresponderá “a la Dirección de Asuntos Económicos Multilaterales el estudio, proposición y ejecución de todas las acciones concernientes a las negociaciones multilaterales y a los organismos internacionales económicos, y en especial a las señaladas en los literales b), h), j), o), p), q) y r)” del anotado artículo 3°. A su turno, cabe recordar que el artículo 11 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, dispone que podrá contratarse “sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”, agregando que también se “podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales”. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que el señor Monardes Vignolo suscribió, en lo que interesa, una serie de contratos a honorarios con la DIRECON, sancionados mediante los correspondientes actos administrativos durante los años 2012 y 2013, y que en virtud de los cuales, según lo informado por la propia DIRECON, el denunciado desempeñó, en la práctica, labores de jefatura del mencionado departamento. En este sentido, es dable recordar que la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N os 17.952, de 2002; 32.857, de 2012 y 53.041, de 2013, de este origen, al interpretar el aludido artículo 11 del Estatuto Administrativo, ha puntualizado que las personas que presten servicios bajo la modalidad de honorarios no pueden desarrollar actividades de carácter directivo, en atención a la transitoriedad de tales empleos, ya que quienes las realizan no poseen el carácter de ‘funcionarios públicos’, careciendo de responsabilidad administrativa, por lo que no resultó procedente asignar al denunciado tales funciones. En lo referente a las acciones efectuadas por el señor Monardes Vignolo como PNC, conviene indicar que las anotadas directrices consignan, en su Parte II, que éstas son recomendaciones dirigidas conjuntamente por los gobiernos a las empresas multinacionales, siendo su cumplimiento voluntario y no jurídicamente vinculante, señalando además que los países adherentes tienen ‘flexibilidad para organizar’ sus PNC -procurando obtener el apoyo activo de los agentes sociales ahí descritos-, la cual es sin perjuicio de las modalidades que dicho instrumento contempla para estos efectos. En este punto se debe destacar que en el convenio a honorarios aprobado el año 2012 se estableció que el denunciado debía "Apoyar a DIRECON en la coordinación de las actividades relacionadas con la participación de Chile en la Organización de Cooperación de Desarrollo Económico (OCDE) y asimismo, en las tareas de información y coordinación con otras entidades gubernamentales y con la Representación de Chile en la OCDE". A su vez, el relativo al año 2013 señala que "En el marco de Negociaciones y Administración de Acuerdos, apoyar a la DIRECON en la coordinación de las actividades relacionadas con la participación de Chile en la Organización de Cooperación de Desarrollo Económico (OCDE) y asimismo, en las tareas de información y coordinación con otras entidades gubernamentales y con la Representación de Chile en la OCDE". De esta manera, se aprecia que en ese ámbito de acción, la DIRECON, dentro de sus facultades legales, pudo designar a la persona involucrada en calidad de PNC ante el citado organismo internacional -conforme a los apuntados contratos a honorarios-, sin que obste el hecho que esa circunstancia no haya sido formalizada en su oportunidad, debiendo, en lo sucesivo, dictar el respectivo acto administrativo, tal como se observa en el caso de quien ejerce la mencionada labor actualmente. Asimismo, en relación con la eventual responsabilidad administrativa por la designación en la aludida jefatura, así como en la omisión antedicha, es necesario hacer presente que la DIRECON deberá instruir el pertinente proceso disciplinario a fin de investigar los hechos enunciados. Por otra parte, en cuanto a la materia que habría sido conocida por el indicado PNC en tal condición, es del caso precisar que el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, impide que este Organismo de Control informe o intervenga en asuntos que por su naturaleza sean de carácter litigioso o estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, como ocurre en la especie, ya que acorde a lo informado por la DIRECON y de los antecedentes tenidos a la vista, aquella controversia se encuentra en tramitación en instancias jurisdiccionales. En otro orden de consideraciones, y en el marco legal del decreto con fuerza de ley N° 53, de 1979, ya referido, es necesario hacer presente que mediante el decreto N° 144, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores, se promulgó la Convención de la OCDE, pasando de este modo el Estado de Chile a ser miembro pleno de esa entidad, asumiendo una serie de compromisos. Así, la DIRECON, en ejercicio de sus atribuciones legales ya mencionadas, puede ejecutar obligaciones contraídas por Chile en virtud de la citada convención, para lo cual, previamente, tales obligaciones han debido integrarse al ordenamiento jurídico nacional. En este sentido, el artículo 6, N° 3, del antedicho decreto preceptúa que “Ninguna decisión será obligatoria para Miembro alguno hasta que haya cumplido con los requerimientos de sus procedimientos constitucionales”. Sin embargo, no consta que en la especie las aludidas ‘Líneas Directrices’, en la medida que constituyen una decisión y de las que deriva la obligación de mantener un PNC, hayan sido incorporadas al ordenamiento jurídico interno. De este modo, el Ministerio de Relaciones Exteriores deberá adoptar las medidas necesarias a fin de regularizar la situación de que se trata a la brevedad. Transcríbase al interesado, al Ministerio Secretaría General de la Presidencia, a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales y a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Control. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante