Dictamen N° 53041/2013

N° 53.041 Fecha: 20-VIII-2013 Se ha dirigido a esta Entidad de Control doña Claudia Reyes Gutiérrez, Secretaria General del Consejo de Rectores (CRUCH), solicitando un pronunciamiento sobre la eventual superposición de funciones entre su cargo y el empleo que ejerce doña María Teresa Marshall Infante como Directora Ejecutiva de la misma entidad. Como cuestión previa, cabe mencionar que por el decreto N° 22, de 2012, del Ministerio de Educación, se nombró a la recurrente en la señalada plaza, a contar del 16 de enero de 2012, por el plazo de tres años, en calidad de Directivo, grado 4° E.U.R., del primer nivel jerárquico de Alta Dirección Pública. Por su parte, la señora Marshall Infante fue contratada a honorarios para prestar sus servicios profesionales bajo la denominación de ‘Directora Ejecutiva’, mediante los convenios celebrados con fechas 13 de enero de 2012 y 1 de enero de 2013, por los períodos que indican, suscritos con el Vicepresidente Ejecutivo de ese organismo estatal, don Juan Zolezzi Cid, en virtud de la facultad delegada, para estos efectos, por la resolución exenta N° 194, de 2011, de ese origen. Sobre el particular, acorde con lo dispuesto en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1985, del Ministerio de Educación Pública, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Estatuto Orgánico del Consejo de Rectores, éste es una persona jurídica de derecho público, de administración autónoma, con domicilio en la ciudad de Santiago, representada legalmente por su Presidente, quien según lo señalado en su artículo 4°, es el Ministro de Educación. A su vez, la letra b) de su artículo 5° expresa que ese Secretario de Estado tiene la atribución de “Firmar las actas y contratos, documentos y correspondencia del Consejo”, en tanto que su letra e) añade que tal autoridad puede “Delegar, previo acuerdo del Consejo, algunas de sus atribuciones en otro miembro de éste o en el Secretario General”. Enseguida, con arreglo a la letra i) del artículo 12 del cuerpo legal en estudio, el CRUCH está facultado para “Celebrar los actos, contratos y ejecutar las diligencias o gestiones que crea necesarias para el mejor cumplimiento de esos fines.”. A su turno, el artículo 11 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, dispone que podrá contratarse “sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”, agregando que también se “podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales”. Luego, de acuerdo a lo previsto en la letra d) de la glosa 01 del Subtítulo 21 de la Partida 09, Capítulo 13, Programa 01 de las leyes N°s. 20.557 y 20.641, de Presupuestos del Sector Público para los años 2012 y 2013, respectivamente, se contemplan fondos para que el CRUCH celebre convenios con personas naturales, por los montos que se indican. Pues bien, en ese contexto normativo corresponde hacer presente una serie de observaciones acerca de la consulta de que se trata, que se pasan a exponer. En primer lugar, en relación a una eventual superposición de funciones se ha podido constatar que algunas de las labores propias de la Secretaria General han sido replicadas en términos similares en los contratos a honorarios celebrados con la señora Marshall Infante. En efecto, la resolución N° 1, de 1986, del CRUCH -que establece el Reglamento de la consignada Secretaría General-, y la resolución exenta N° 06, de 2001, del mismo origen -que fija el Reglamento de Funcionamiento Interno del CRUCH-, entregan a su Secretaría General, entre otras atribuciones: 1) la de organizar y dirigir dicha unidad y sus dependencias, dentro de las cuales se encuentra la de Coordinación Académica, responsable de “los estudios e informes correspondientes a materias docentes, de investigación y de extensión”; 2) la preparación de las publicaciones, boletines y demás documentos que el Consejo deba editar; 3) la “coordinación de las comisiones asesoras” a las cuales les deberá prestar su apoyo administrativo y técnico, y 4) la de velar por la elaboración y edición de las publicaciones, en las condiciones que se indican. Por su parte, a la aludida Directora Ejecutiva -plaza inexistente en la normativa que rige al CRUCH-, mediante las convenciones de los años 2012 y 2013, le corresponde, entre otras labores: 1) coordinar equipos de trabajo para la realización de estudios, publicaciones y comunicaciones que demanda el plan de trabajo de los comités del CRUCH, así como aportar información relevante para la gestión eficiente y eficaz de cada comisión; 2) coordinar los estudios y publicaciones que encomienda el Consejo y las respectivas comisiones; 3) constituir, apoyar, colaborar en la gestión y aportar información a las comisiones específicas y comités del CRUCH; 4) dar seguimiento a los comités de Rectores y de las tareas definidas en el plan estratégico del señalado Consejo; y 5) participar en las sesiones y representar a ese órgano pluripersonal. El análisis de ambos instrumentos deja de manifiesto que existe una superposición de funciones entre las que ejerce la Secretaria General del CRUCH y las asignadas a la señora Marshall Infante. Esto contraviene los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, conforme a los cuales las entidades que la integran deben observar los principios de eficiencia y eficacia en su actuar, como asimismo propender a la unidad de acción, evitando la duplicación de tareas, debiendo sus autoridades y servidores velar por el uso eficiente e idóneo de los medios públicos, tal como lo ha consignado esta Contraloría General mediante los dictámenes N°s. 43.534, de 2011 y 15.573, de 2012, entre otros. En un segundo orden de consideraciones, es dable recordar que la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 17.952, de 2002; 73.122, de 2011; 32.857, de 2012 y 13.960, de 2013, de este origen, al interpretar el referido artículo 11 del Estatuto Administrativo, ha señalado que las personas bajo la modalidad de honorarios no pueden desarrollar actividades habituales en la institución en la cual son contratadas como lo son las de carácter directivas o de jefatura, en atención a la transitoriedad de tales empleos ya que quienes las desempeñan no poseen la calidad de funcionarios públicos y que, por ende, carecen de responsabilidad administrativa. Acorde a lo anterior, no resultó procedente otorgar las descritas funciones ejecutivas a la señora Marshall Infante, pues ellas deben ser desarrolladas por quien ocupa la plaza de Secretario General, cargo contemplado en la estructura orgánica del CRUCH y al cual el ordenamiento jurídico le ha asignado tareas específicas que, por ende, deben ser cumplidas por el personal de dicha entidad. Además, se deja constancia que conforme a lo previsto en el artículo 7°, N° 7.1.6, del Título I, de la resolución N° 1.600, de 2008 -que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón-, de este Ente Fiscalizador, en virtud del monto de cada una de las mensualidades acordadas en los respectivos contratos a honorarios, los actos administrativos aprobatorios de tales acuerdos se encontraban sujetos al trámite de toma de razón. En tal sentido, es del caso recordar que estos no han sido presentados para su control preventivo de juridicidad, como se expresó en el oficio N° 40.143, de 2013, de este origen. Consecuente con lo expuesto, el Consejo de Rectores deberá adoptar las medidas que correspondan a fin de subsanar las irregularidades advertidas en este pronunciamiento, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades administrativas que pudieran derivar de tales situaciones, informando de ello a esta Entidad Fiscalizadora. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República