Dictamen N° 90944/2015

N° 90.944 Fecha: 16-XI-2015 La Pontificia Universidad Católica de Chile pide pronunciarse acerca de la legalidad del procedimiento asociado a las multas que le impuso la Dirección del Trabajo, por diversas infracciones a la regulación de la jornada laboral respecto de empleados de sus centros de salud, ocurridas entre marzo y agosto de 2014. Ello por cuanto, según expone, durante los anotados meses estaba vigente la jornada especial que ese organismo le autorizó conforme al artículo 38 del Código del Trabajo, pues, si bien su renovación fue desestimada, en ese lapso se encontraba pendiente la resolución de los recursos administrativos con que impugnó tal decisión. Requerida, la Dirección del Trabajo efectúa una relación del procedimiento en el que rechazó la renovación solicitada y de aquel referido a la aplicación de dichas multas, expresando que desde la fecha de la notificación de la resolución que negó la renovación podía fiscalizar los hechos sancionados, ‘toda vez que no pudieron ser desvirtuados mediante la correspondiente Resolución de Jornada Excepcional.’. Hace presente que la peticionaria no ejerció los recursos previstos en los artículos 511 y 512 del Código del Trabajo. Al respecto, es útil anotar que, a través de la resolución N° 619, de 2011, la Dirección del Trabajo renovó la autorización de jornada especial para los centros de salud de la recurrente, acorde con lo previsto en el artículo 38 del Código del Trabajo, hasta el 14 de marzo de 2014, data en la cual aquella solicitó una nueva renovación. Tal requerimiento fue rechazado mediante la resolución N° 191, de 30 de junio de 2014, de la Dirección del Trabajo, pues en éste ‘se modifican aspectos contenidos en la resolución original que se solicita renovar, particularmente adicionando nuevos puestos de trabajo’ y además ‘no se acredita el ejercicio de la totalidad de los instrumentos de prevención de riesgos que le son aplicables.’. Esto fue notificado a la peticionaria el 7 de julio de ese año. Ante ello, el 14 de julio de 2014, la citada Casa de Estudios interpuso un recurso de reposición, sin que conste que en él solicitara la suspensión de los efectos del acto impugnado. Este fue rechazado el 4 de agosto de igual año, argumentándose que no fueron aportados antecedentes ‘fundados y contundentes, que permitan establecer que el acto administrativo que se ha dictado es contrario al procedimiento administrativo establecido para este efecto.’. Posteriormente, por medio de la resolución N° 1.475/14/21, de 10 de octubre de esa anualidad, la Dirección del Trabajó aplicó una multa de 160 unidades tributarias mensuales a la citada universidad por exceder la jornada ordinaria de trabajo y distribuir la semanal en menos de 5 días, respecto de 15 de sus empleados, en el período entre marzo y agosto de 2014. A ello agregó que no otorgó a dos de sus trabajadores un día de descanso semanal en compensación de labores en día domingo que efectuaron durante junio y agosto de 2014, respectivamente. El 18 de diciembre de ese año la peticionaria interpuso un recurso extraordinario de revisión respecto de tal resolución argumentando que el lapso sancionado ‘comprende espacios en los cuales esta parte se encontraba con una resolución vigente, por no haberse resuelto la solicitud de renovación’. Tal impugnación fue rechazada en el ordinario N° 72, de 22 de diciembre de 2014, pues no habría sido presentada dentro del plazo de 30 días corridos, desde su notificación. Con fecha 30 de diciembre, la recurrente presentó un recurso de reposición en contra de este ordinario, sosteniendo que conforme a la letra b) del artículo 60 de la ley N° 19.880 el plazo para interponer el recurso desestimado es de un año contado desde que se dicta la resolución. La Dirección del Trabajo lo acogió, a través de la resolución N° 136, de 15 de abril de 2015, señalando que daría tramitación a ese recurso. Finalmente, por medio de la resolución N° 161, de 20 de mayo de 2015, esa repartición rechazó dicho recurso por cuanto su jurisprudencia ha concluido que “al no haberse recurrido oportunamente ante esta Superioridad impugnando las multas aplicadas por una autoridad subalterna, no es dable que prospere una acción cautelar general, cuyo ejercicio supone el agotamiento previo y completo de las instancias de reclamo más próximas en el tiempo al acto que se impugna”. Ello, atendido que la universidad no ejerció los mecanismos de impugnación dispuestos en el Código del Trabajo, por lo que no agotó la instancia de revisión administrativa ‘luego de dictado el acto, transcurriendo con creces el plazo de 30 días’, lo que la dirección vincula a los principios de eficacia, eficiencia y oportunidad, que ‘hacen necesario priorizar el ejercicio de aquellos medios especiales de impugnación de plazos más breves y perentorios, que al no hacerse efectivos, tampoco pueden ser sustituidos por los recursos de reposición y jerárquico’, lo que estima aplicable al recurso extraordinario de revisión. Ante tal decisión la recurrente pagó las citadas multas dejando constancia de que acudiría ante este Órgano Contralor. Expuestos los hechos relativos al procedimiento cuya revisión se pide, procede referirse a su marco normativo. Al respecto, el inciso sexto del artículo 38 del Código del Trabajo prevé que “en casos calificados, el Director del Trabajo podrá autorizar, previo acuerdo de los trabajadores involucrados, si los hubiere, y mediante resolución fundada, el establecimiento de sistemas excepcionales de distribución de jornadas de trabajo y descansos, cuando lo dispuesto en este artículo no pudiere aplicarse, atendidas las especiales características de la prestación de servicios y se hubiere constatado, mediante fiscalización, que las condiciones de higiene y seguridad son compatibles con el referido sistema.”. Su inciso siguiente dispone que “La vigencia de la resolución será por el plazo de cuatro años. No obstante, el Director del Trabajo podrá renovarla si se verifica que los requisitos que justificaron su otorgamiento se mantienen.”. A su vez, el inciso primero del artículo 505 del mismo código señala que “La fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del Trabajo, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios administrativos en virtud de las leyes que los rigen.”. Atendida esta preceptiva, esa dirección emitió la orden de servicio N° 5, de 20 de noviembre de 2009, que sistematiza los criterios y procedimientos relacionados con estas autorizaciones. En lo pertinente, su apartado 4.2 señala que las renovaciones deben presentarse antes del vencimiento de la resolución respectiva, en caso contrario deberá efectuarse una nueva solicitud de autorización. Añade que “si habiéndose ingresado la solicitud de renovación antes del vencimiento del plazo de vigencia de la resolución por la que se solicita renovación y llegado el plazo de vencimiento se encuentra pendiente de resolución, se entenderá prorrogada automáticamente la resolución original en tanto no se resuelva la renovación.”. En este contexto, cabe indicar que el artículo 51 de la ley N° 19.880 señala que los actos de la Administración producen efectos desde su notificación, por lo cual la autoridad administrativa está autorizada, desde entonces, para disponer la ejecución de oficio del acto administrativo de que se trate (aplica dictamen N° 40.245, de 2015). Enseguida, el inciso primero de su artículo 57 prevé que la interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Su inciso segundo añade que “la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.”. De acuerdo con la normativa reseñada es dable concluir que la resolución N° 619, de 2011, que autorizaba la jornada especial de trabajo para los centros de salud de la Pontificia Universidad Católica de Chile, estuvo vigente hasta el 7 de julio de 2014, fecha en que fue notificada la resolución N° 191, de 30 de junio de 2014, en la que la Dirección del Trabajo rechazó renovar el aludido permiso. De ello se sigue que las infracciones por las cuales fue multada la peticionaria solo pudieron verificarse a partir del término de la vigencia de la resolución que renovó su jornada especial de que se trata, esto es, desde el 8 de julio de 2014. Así entonces, procede que la Dirección del Trabajo modifique la resolución de multas N° 1.475/14/21, de 14 de octubre de 2014, en los términos expuestos, arbitrando las medidas que de ello deriven. Por otra parte, en lo referido al procedimiento de impugnación de estas multas, cabe señalar que esta Contraloría General ha informado, en el dictamen N° 9.494, de 2007, que no procede interponer los recursos de reposición y jerárquicos contemplados en los artículos 10 de la ley N° 18.575 y 59 de la ley N° 19.880. Ello pues el Código del Trabajo contempla medios especiales para impugnar tales sanciones -previstos en sus artículos 503, 511 y 512-, por lo que no concurren los supuestos para aplicar estos recursos con carácter de supletorios, al no existir en este caso un vacío legal solucionable por esta vía. Por su parte, en el dictamen N° 40.020, de 2012, este Ente de Control determinó que, a diferencia del recurso de reposición, el recurso de revisión es un medio de impugnación extraordinario, por cuanto sólo procede en los casos taxativamente indicados en el artículo 60 de la ley N° 19.880 y en contra de los actos administrativos firmes, condición que adquieren éstos una vez que terminan los recursos administrativos ordinarios deducidos, o desde que transcurre el plazo que la ley concede para la interposición de los mismos. De lo expuesto aparece que los considerandos N°s. 13, 14 y 15 de la aludida resolución N° 161, de 2015, exceden las atribuciones de ese organismo y no se ajustan a derecho al imponer un requisito no previsto por el legislador -como es agotar previamente todas las instancias de impugnación que contempla el Código del Trabajo- y al asimilar los recursos de reposición y jerárquico con el extraordinario de revisión, desatendiendo la naturaleza de este último. En razón de ello, corresponde que la Dirección del Trabajo deje sin efecto dicha resolución, dictando una que se ajuste a lo expresado. Transcríbase a la Pontificia Universidad Católica de Chile. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante