Dictamen N° 12440/2017

N° 12.440 Fecha: 12-IV-2017 El senador Alejandro Navarro Brain, y los diputados Fuad Chahin Valenzuela, Yasna Provoste Campillay, Ricardo Rincón González, Roberto León Ramírez, Patricio Vallespín López, Iván Flores García, Juan Morano Cornejo, Sergio Ojeda Uribe y Pablo Lorenzini Basso, han efectuado presentaciones en las que impugnan la legalidad y solicitan la invalidación de las normas de carácter general N°s. 162 y 398, de fecha 20 de noviembre del 2015, emitidas en forma conjunta por la Superintendencia de Pensiones, SUPEN, y la Superintendencia de Valores y Seguros, SVS, en virtud de las cuales se ponen en uso las nuevas Tablas de Mortalidad, las que, a su juicio, estarían originando la disminución de un 2% en las pensiones de quienes se jubilan a partir del 1 de julio de 2016. Según exponen, ello se traduce en que las mujeres afiliadas al sistema de pensiones que hoy tienen 60 años vivirán en promedio hasta los 90,31 años, esto es 1 año y 2 meses más respecto de las tablas vigentes y en el caso de los hombres su esperanza de vida llegará en promedio a 85,24 años, es decir 7 meses más respecto de las tablas actuales. Al efecto, señalan que dichas Superintendencias, en conjunto, establecieron el uso de las nuevas Tablas de Mortalidad, reemplazando las actualmente vigentes, para que sean usadas, por un período máximo de 6 años, por las Administradoras de Fondos de Pensiones y las instituciones aseguradoras, en el cálculo de las pensiones por retiro programado, de los aportes adicionales para pensiones de invalidez y sobrevivencia, y de las reservas técnicas que deben constituir las compañías de seguros que ofrecen rentas vitalicias. Asimismo, denuncian que en su elaboración se habrían considerado datos del CENSO de 2012, el que no representaría la realidad demográfica de Chile. A su vez, solicitan que se revisen las observaciones formuladas en el período de consulta pública que se realizó en la materia, de manera de determinar si las probabilidades de fallecimiento son las correctas. Además, cuestionan la decisión de esas entidades fiscalizadoras de actualizar las mencionadas tablas, como también el que estén autorizadas para excluir las tablas que en la materia mantiene el Instituto Nacional de Estadísticas, INE. Requeridas de informe, las SUPEN y SVS han remitido un informe común, atendido según expresan, que la elaboración de las aludidas tablas de mortalidad es una labor que la ley les ha asignado en conjunto. Sobre el particular, exponen que la atribución para fijar dichas tablas se estableció en el decreto ley N° 3.500, de 1980, manifestando que se han ajustado de modo estricto al marco legal. Hacen presente que las aludidas tablas tienen por objeto medir las tasas de mortalidad de la población de pensionados del decreto ley N° 3.500, de 1980, que financian una pensión superior a la pensión básica solidaria. Asimismo, precisan que las fuentes de información utilizadas para determinarlas tienen dos componentes, uno estático y otro dinámico y para la estimación de cada uno de ellos se utilizaron distintas fuentes de información. En ese contexto, consignan que el nivel de mortalidad base, o componente estático, representa las tasas de mortalidad actuales de la población objetivo, evaluada en un período de observación de 6 años, entre 2008 y 2013. Sostienen que para ese cálculo se utilizaron bases de datos de esas superintendencias y sólo para la tabla de mujeres inválidas se ocuparon datos de pensionadas del Instituto de Previsión Social, IPS, en edades avanzadas, debido a la insuficiencia de datos para dichas edades. En tanto, el componente dinámico, o nivel de mejoramiento futuro, se calcula proyectando mejoramientos de la mortalidad observados históricamente. Para ello se requieren series largas de datos y con un alto número de observaciones, por lo que se utilizaron tasas centrales de mortalidad entre los años 1982 y 2012 proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadísticas, INE. Éstas fueron elaboradas utilizando defunciones y la población estimada a partir de los censos hasta el año 2002. La población estimada al 2012 se obtuvo de la actualización y proyección de población 2002-2020. En particular, el período 2002-2012 se actualizó con información proveniente del sistema de estadísticas vitales (nacimientos y defunciones), generado a partir del convenio tripartito entre el Ministerio de Salud, el Servicio de Registro Civil e Identificación y el Instituto Nacional de Estadísticas y con registros administrativos de migración internacional, provenientes del Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior. Asimismo, afirman que no se utilizó información proveniente del censo 2012 para ninguno de los componentes de las tablas de mortalidad. En cuanto a la fundamentación técnica de la elaboración de las tablas de mortalidad propias para el sistema de pensiones de capitalización individual, explican que ello se origina en la necesidad de que se utilicen expectativas de vida dinámicas, acorde a las recomendaciones de la OCDE, organismo que habría participado en el proceso de construcción de las nuevas tablas de mortalidad, mediante el apoyo de miembros especialistas en tópicos de pensiones y longevidad, lo que respaldan acompañando el informe final de la OCDE en el marco de la cooperación técnica en análisis, remitido por ese organismo internacional a la SUPEN, el 13 de noviembre de 2015. En conclusión de ese punto, exponen que las expectativas de vida dinámicas usadas para el cálculo de pensiones son mayores que las expectativas de vida estáticas que calcula el Instituto Nacional de Estadísticas, INE, debido a que las primeras incorporan el mejoramiento futuro de la mortalidad (tablas dinámicas v/s tablas estáticas), representan a un conjunto de la población más longevo (pensionados v/s. población general) y se calculan para las edades relevantes del sistema de pensiones (edad legal de pensión v/s al nacer). Luego, respecto al procedimiento para elaborar las anotadas tablas, manifiestan que éste se inició a principios del año 2014, e incluyó diversas reuniones de consulta y coordinación con el INE, el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, CELADE, y con la OCDE. Éste contó con varias etapas: la de definición de la metodología, obtención de los datos, aplicación de la metodología, revisión y análisis de resultados, preparación de documentos técnicos, presentación a los organismos técnicos recién citados y la publicación de las nuevas tablas, su documentación técnica, las bases de datos utilizadas y un comunicado de prensa, publicándose la versión preliminar de las tablas de mortalidad el 27 de marzo de 2015, y posterior a ello, abriéndose a continuación un proceso de consulta pública hasta el 1 de junio del mismo año, en el que se recibieron nueve comentarios. En cuanto a la ponderación de estos últimos, se adjunta minuta elaborada por ambas superintendencias, en la que se analizan las preguntas y respuestas efectuadas como consecuencia de la consulta, la que se tuvo a la vista al evacuar el presente pronunciamiento. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 4° del decreto ley N° 3.538, de 1980, que crea la SVS, dispone en su letra a), que corresponde a ese organismo “Interpretar administrativamente, en materias de su competencia, las leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas o entidades fiscalizadas y fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para su aplicación y cumplimiento”. Añade su inciso segundo que, si en el ejercicio de estas facultades de interpretación y aplicación se originaren contiendas de competencia con otras autoridades administrativas, ellas serán resueltas por la Corte Suprema. En lo que concierne a las atribuciones de la SUPEN, se debe indicar que el artículo 94, N° 10, del decreto ley N° 3.500, de 1980 -que establece nuevo sistema de pensiones- , dispone que corresponde a esa entidad “Efectuar los estudios técnicos necesarios para el desarrollo y fortalecimiento del Sistema de Pensiones y para evaluar la calidad de las pensiones que obtienen los afiliados y beneficiarios del Sistema. Agrega que, para efectuar los mencionados estudios, la Superintendencia de Valores y Seguros deberá proporcionar a la Superintendencia de Pensiones la información sobre los pensionados por la modalidad de renta vitalicia y sus beneficiarios, que ésta le solicite. A su vez, el artículo 47, numerales 6, 7 y 9, de la ley N° 20.255, sobre Reforma Previsional, dispone que la Superintendencia de Pensiones tendrá entre otras funciones el “Dictar normas e impartir instrucciones de carácter general en los ámbitos de su competencia”, “Interpretar administrativamente en materias de su competencia las leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas o entidades fiscalizadas”, como también, “Efectuar los estudios técnicos y actuariales necesarios para el ejercicio de sus atribuciones”. Además, el inciso segundo del artículo 55, Título V “Del financiamiento de las pensiones”, del citado decreto ley N° 3.500, de 1980, a propósito del capital necesario para la financiación de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, dispone que éste se determinará de acuerdo a las bases técnicas y las tablas de mortalidad y expectativas de vida, que para estos efectos establezcan la Superintendencia de Pensiones conjuntamente con la Superintendencia de Valores y Seguros, preceptiva que se reitera en términos similares en el artículo 76 del decreto N° 57, de 1990, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, reglamento del precitado decreto ley, el que no incorpora más elementos sobre la elaboración de las aludidas tablas. A su vez, artículo 65 del anotado decreto ley, referido a la forma por la cual se determinan las pensiones bajo modalidad de retiro programado, dispone que el capital necesario se calculará utilizando las bases técnicas y la tasa de interés, como también utilizando las tablas de mortalidad y expectativas de vida establecidas por las mencionadas superintendencias. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que sobre la base de las atribuciones técnicas que el legislador ha radicado directamente en los organismos sectoriales, la SUPEN y SVS llevaron a cabo un proceso de actualización de las tablas de mortalidad y expectativas de vida, la que incluyó el desarrollo de un estudio técnico sobre la materia, como también contó con la participación de distintas entidades tanto nacionales como internacionales, las que efectuaron distintas recomendaciones en dicho desarrollo, incluyendo una consulta pública realizada el año 2015. Asimismo, de la documentación analizada se advierte, que la discusión central se basó en el análisis de elementos técnicos, que discurren sobre la base de determinar la conveniencia de aplicar componentes de carácter dinámico por sobre otros definidos como estáticos en los cálculos de la especie, verificándose distintos criterios acerca del particular, inclinándose las superintendencias por los primeros, en razón de los argumentos que han expuesto. En cuanto a la decisión técnica a que arribaron estas últimas entidades, es del caso precisar que en los dictámenes N°s. 33.849, de 2010, 53.511, de 2011 y 4.300, de 2012, entre otros, esta Entidad Fiscalizadora ha manifestado que la Superintendencia de Pensiones tiene atribuciones para dictar normas e impartir instrucciones de carácter general en los ámbitos de su competencia, carácter que revisten las aludidas tablas de mortalidad, las que son herramientas propias del sistema de pensiones del decreto ley N° 3.500, de 1980. Por consiguiente, atendidas las atribuciones normativas técnicas que se les ha conferido a la SUPEN y a la SVS, se concluye que dichos organismos, al emitirlas, no han hecho más que ejercer las atribuciones que la ley les confiere, sin que se advierta que sus actuaciones se hayan apartado del marco legal que las rige. Por último, en cuanto a la conveniencia y oportunidad de la decisión de dichas superintendencias, en orden a reemplazar las tablas de mortalidad existentes, cabe manifestar que excede el ámbito de competencia de esta Entidad de Control ponderar los aspectos de mérito o conveniencia en que se sustentan las decisiones que adopten las reparticiones públicas como las de la especie, toda vez que ello es atribución privativa de la Administración activa (aplica criterio de los dictámenes N°s. 11.815, de 2008, 59.682, de 2014, y 58.371, de 2015). Transcríbase a los diputados Fuad Chahin Valenzuela, Yasna Provoste Campillay, Ricardo Rincón González, Roberto León Ramírez, Patricio Vallespín López, Iván Flores García, Juan Morano Cornejo, Sergio Ojeda Uribe y Pablo Lorenzini Basso. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República