Dictamen N° 16666/2019

N° 16.666 Fecha: 20-VI-2019 Se han dirigido a esta Contraloría General, en forma separada, las Asociaciones de Funcionarios Académicos y de Profesionales, de la Universidad de Santiago de Chile, USACH, para solicitar la reconsideración del dictamen N° 7.115, de 2018, de este origen, que concluyó, en resumen, que los profesores por hora de esa universidad deben ser considerados como no académicos para los efectos de las leyes de incentivo al retiro N°s. 20.807 y 21.043. En apoyo de su pretensión, las asociaciones recurrentes señalan que lo determinante es la función que cumplen los profesores por hora; que la descripción que realizan los estatutos de la USACH de las jerarquías académicas no es taxativa; que constituye una discriminación arbitraria no considerarlos académicos en relación con los profesores por horas de otras Universidades del Estado; que lo único que los diferencia de los académicos es la extensión de la jornada de trabajo. Requerido al efecto, el Ministerio de Educación manifiesta, en síntesis, que el personal nombrado por horas de clases, a pesar de no integrar las jerarquías académicas de la universidad, debe ser considerado como tal. Por su parte, la Dirección de Presupuestos da cuenta de las distintas leyes que han concedido incentivos al retiro al personal de las Universidades del Estado, distinguiendo entre académicos y no académicos, y que por unos y otros debe entenderse lo que cada universidad, dentro de su autonomía, ha definido en sus estatutos. Igualmente, la USACH se refirió a cada uno de los aspectos alegados por las recurrentes, manifestando, en síntesis, que sus Estatutos Orgánicos diferencian a los profesores por horas de clases de los académicos, evitando asignarles esa categoría, por lo que mientras estos no se modifiquen no es lícito desconocer la definición y la jerarquización de estos últimos, de que tratan sus artículos 28° y 29°. Sobre el particular, es dable anotar que mediante el dictamen N° 7.115, de 2018, esta Entidad Fiscalizadora reconsideró el dictamen N° 772, de 2017, que sostuvo que a los profesores por horas de clases de esa casa de estudios no pueden beneficiarse de la bonificación adicional del artículo 1° de la ley N° 20.807, dado que éstos tienen la calidad de funcionarios académicos. Como argumento de la aludida reconsideración, en el dictamen N° 7.115, de 2018, se expuso que la USACH, mediante su ordenamiento interno, y en razón de la autonomía de la que goza para organizar su funcionamiento de acuerdo a la normativa que la rige, ha reconocido la figura del profesor por hora como un colaborador de la actividad académica, que se encuentra excluido de la jerarquía propia de sus académicos. Luego, el dictamen N° 17.586, de 2018, precisó que los pronunciamientos que este Organismo Contralor emite consideran la legislación vigente a la época de dictación de los mismos, por ello, dada la fecha de publicación la citada ley N° 21.043 -8 de noviembre de 2017-, ella solo se tuvo en vista al expedir el dictamen N° 7.115, de 2018, más no el oficio N° 772, de 9 de enero de 2017. Añadiendo, que la conclusión expuesta en el dictamen N° 7.115, de 2018, se encuentra circunscrita solo para efectos de las leyes N°s 20.807 y 21.043, y las bonificaciones de incentivo al retiro que dichos textos legales conceden. Precisado lo anterior, es dable anotar que los artículos 1°, 4° y 5° del Estatuto Orgánico de la Universidad de Santiago de Chile -cuyo texto fue aprobado por el decreto con fuerza de ley N° 149, de 1981, del entonces Ministerio de Educación Pública-, reconocen a esa institución de educación superior autonomía para regirse por sí misma en todo lo concerniente al cumplimiento de sus fines, en conformidad con lo establecido en ese estatuto y en los reglamentos que se dicten. Asimismo, para determinar la forma como debe realizar sus funciones de docencia, investigación y extensión; la fijación de sus planes y programas de estudios; la administración y distribución de sus recursos; y la organización de sus diferentes estructuras y dependencias académicas y administrativas. Al respecto, la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 67.357, de 2010 y 9.904, de 2015, ha señalado que la referida autonomía consiste en la atribución de esas instituciones de tener poder resolutivo en todo lo que se relaciona con su quehacer interno, lo que se manifiesta en el orden académico, económico y administrativo, sin perjuicio de la obligación de sujetarse a las disposiciones legales y constitucionales que sean aplicables. Siendo así, aparece que la USACH está facultada para determinar, en lo que interesa, quiénes cumplen funciones académicas y administrativas y como se organizan. En este sentido, el artículo 28° del citado decreto con fuerza de ley N° 149, de 1981, establece que “son funcionarios académicos quienes realizan actividades de docencia, investigación, desarrollo, creación artística y/o extensión, integrados a los programas de trabajo de las Facultades”. Enseguida, su artículo 29° consigna que los funcionarios académicos con nombramiento de jornada completa, de tres cuarto o de media jornada serán ubicados en las jerarquías académicas de Profesor Titular, Profesor Asociado, Profesor Asistente, Instructor y Ayudante, haciendo presente que un reglamento de carrera académica establecerá los derechos y obligaciones, regulará el ingreso y determinará los sistemas de evaluación para la permanencia y promoción de estas jerarquías académicas. A continuación, el inciso tercero de esa preceptiva indica que existirá “además personal nombrado por horas de clase para colaborar en la actividad académica”. En ese contexto, el artículo primero del decreto universitario N° 381, de 1987, de la USACH -agregado por el decreto universitario N° 716, de 1992-, dispone que existirá el cargo de profesor por horas de clases asimilado a la carrera académica, con los mismos grados de este escalafón. Por su parte, cabe hacer presente que el decreto N° 26, de 1986, de la anotada casa de estudios, “Reglamento de Carrera Académica”, contempla en su título I los cuerpos académicos que existirán en esa universidad, tanto regular como especial, dentro de los cuales no se incluye a los profesores por hora. A su vez, el artículo 31° del referido decreto con fuerza de ley N° 149, de 1981, preceptúa que son “funcionarios administrativos, aquellas personas nombradas para realizar en la Universidad labores de carácter profesional, técnico, administrativo o de servicios y que no se encuentren adscritos a una planta académica.”. De los preceptos analizados, se advierte que la USACH, dentro del marco de su autonomía, ha reconocido la figura del profesor por hora como un colaborador de la actividad académica, pero lo ha excluido de las jerarquías aplicables a sus académicos, tal como lo indicó el dictamen N° 7.115, de 2018. Igualmente, se ha estimado pertinente recordar que a través del dictamen N° 22.862, de 1994, esta Contraloría General señaló, en relación al aludido decreto universitario N° 716, de 1992, que la creación de nuevos cargos y la denominación que se les asigne -profesores por hora-, no importa alterar el régimen de jerarquías académicas tratadas en el artículo 29° del Estatuto Orgánico de la USACH. Ahora bien, en lo que dice relación con las leyes de incentivo al retiro, cabe anotar que el artículo 1° de la ley N° 21.043 dispone, en lo pertinente, que el personal académico, directivo y profesional no académico de las Universidades del Estado, que perciba el beneficio compensatorio del artículo 9° de la ley N° 20.374, siempre que verifique los requisitos que contempla ese texto legal, tendrá derecho a una bonificación adicional, de cargo fiscal. En este contexto, y en virtud del principio de juridicidad contemplado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y 2° de la ley N° 18.575, que en la especie se traduce en la imposibilidad de que la Administración otorgue beneficios a quienes no cumplen con las condiciones habilitantes fijados por la ley, no procede conceder a los profesores por hora de la USACH, la bonificación adicional que estable el artículo 1° de la ley N° 21.043, como si fueran académicos de esa casa de estudios superiores. Lo señalado, es sin perjuicio que puedan acceder al beneficio en estudio, como profesional no académico, en el evento que cuenten con el respectivo título, y acrediten el cumplimiento de las exigencias pertinentes, de acuerdo con la preceptiva revisada. Por consiguiente, y dado que las argumentaciones de las asociaciones recurrentes recaen en consideraciones de hecho que no han sido recogidas por la normativa orgánica de la Universidad de Santiago Chile, para los fines analizados, procede desestimar sus solicitudes de reconsideración del anotado dictamen N° 7.115, de 2018. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República