Dictamen N° 21854/2018

N° 21.854 Fecha: 31-VIII-2018 Se han dirigido a esta Contraloría General, a través de diversas presentaciones, los señores José Ramírez Arrayás, Felipe Ramírez Arrayás y Diego Guerrero Gutiérrez, en representación, según exponen, de Agencia Ecisa Chile Compañía General de Construcciones S.A., reclamando, en lo medular, que la Dirección de Arquitectura se ha negado a reconocer y solucionar una serie de obras adicionales que esa firma habría ejecutado en el marco del contrato a suma alzada “Construcción Centro Gabriela Mistral Etapa 2”, que le fue adjudicado por medio de la resolución N° 161, de 2015, de la Dirección General de Obras Públicas. Exponen, en síntesis, que dichos trabajos debieron ser desarrollados en razón de “las deficiencias del proyecto y descoordinaciones de especialidades”, las que impidieron “una adecuada cubicación y valorización de la oferta”. Requeridos sus informes, las reparticiones públicas antes singularizadas expresan, en suma, que no procede dar lugar al pago de las labores reclamadas, por cuanto estas se encontraban contempladas en los diversos antecedentes entregados a los participantes durante el respectivo proceso licitatorio, los cuales “son complementarios entre sí”. Añaden que reconocer la pretensión de los recurrentes desnaturalizaría el carácter a suma alzada del contrato y atentaría contra los principios de estricta sujeción a las bases e igualdad de los oferentes. Sobre el particular, y como cuestión previa, cabe hacer presente que el contrato de que se trata fue pactado a suma alzada y consistió, en lo esencial, en la materialización de un conjunto compuesto por dos edificios nuevos -denominados 3A y 3B-, ambos proyectados en cuatro niveles subterráneos y seis pisos sobre nivel de vereda, e incorpora en su programa arquitectónico, entre otros recintos y equipamientos, una gran sala de artes escénicas destinado a albergar actividades artísticas. Precisado lo que antecede, resulta menester señalar que el Reglamento para Contratos de Obras Públicas -sancionado por el decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas-, aplicable en la especie, previene, en su artículo 2°, inciso segundo y en lo que importa, que “Quedarán incluidas en el contrato todas las obras contempladas en las especificaciones técnicas y en los planos correspondientes; estos antecedentes deberán ser los necesarios y suficientes para estimar los precios unitarios y las cantidades”. Por su parte, que su artículo 4°, N° 34, establece que en los contratos a suma alzada las obras extraordinarias son las que se incorporan o agregan al proyecto para llevar a un mejor término la obra contratada. Asimismo, cabe consignar que el artículo 78 del mismo texto reglamentario, prescribe, en su inciso tercero, que “En la propuesta por suma alzada, el valor de la propuesta quedará fijado por la suma total indicada por el proponente”, y que “Las cantidades de obras deben ser determinadas por el proponente, teniendo solo valor ilustrativo las cantidades de obras que entregue la Dirección al llamar a licitación”. Finalmente, que el artículo 105 de dicha preceptiva, prescribe, en su inciso primero, que “La autoridad correspondiente podrá ordenar dentro de los límites permitidos y con el fin de llevar a un mejor término la obra contratada, la modificación de obras previstas, la ejecución de obras nuevas o extraordinarias, o el empleo de materiales no considerados”. Ahora bien, es del caso apuntar que la jurisprudencia administrativa de esta entidad fiscalizadora -contenida, entre otros, en el dictamen N° 74.431, de 2016- ha precisado que, en los contratos a suma alzada, por una parte, las cantidades de obras se entienden inamovibles, y las cubicaciones constituyen un punto de exclusiva responsabilidad del adjudicatario, asumiendo aquel las diferencias que pudieran existir y con ello la contingencia de ganancia o pérdida, y por otra, que solo procede el pago de obras extraordinarias cuando estas derivan de un cambio de proyecto que no pudo tener en cuenta el contratista al momento de presentar su oferta, y fueren indispensables para dar cumplimiento al convenio. Puntualizado lo anterior, y frente a la problemática planteada por los recurrentes, ligada con las obras adicionales que habría ejecutado la firma contratista, cumple con manifestar que del examen de los antecedentes tenidos a la vista se aprecia que esta, a través de diversos requerimientos de información (RDI) efectuados a la inspección fiscal durante el desarrollo de las faenas, solicitó que se determinara la procedencia de ejecutar una serie de partidas que, en su concepto, no estaban contempladas en los documentos de la licitación. Se observa, además, que con posterioridad, la adjudicataria llevó a efecto los trabajos por los que reclama, no obstante lo cual la inspección fiscal rechazó reconocer el carácter extraordinario de los mismos, fundando su determinación -según consta en las pertinentes anotaciones de los libros de obras N os 9, 11 y 13- en que ellos se encontraban previstos en los planos y demás antecedentes complementarios que rigen el contrato. En ese orden de ideas, cabe referirse, en primer término, al rubro “E.11.- Corte de pilas 34 al 46”, en torno al cual es dable apuntar que la entidad licitante, en su respuesta a la pregunta N° 38, contenida en la nota aclaratoria N° 4 del respectivo proceso concursal, precisó que las demoliciones a ejecutar eran solo las indicadas en el plano AD-EP-06, el que no contemplaba la ejecución del aludido corte de las pilas 34 a 46. No obstante ello, se advierte que la Administración, a través de la respuesta al RDI N° 156, ordenó la realización del referido trabajo. Asimismo, en lo que concierne a los trabajos consistentes en aumentos de estructuras metálicas soportantes E.24.2, E.24.3 -solo en cuanto a la solución del pilar metálico PM1, referente al aumento de las dimensiones de la placa de anclaje-, E.126, E.154, E.179, E.180, E.181 y E.182; al ítem “E.146.- Construcción de escalera B04 (pisos 1° a 4°)”, y al rubro “E.169.- Aumento de obras civiles por entrega de detalle de diseño losa foso ascensor A3”, ha sido posible advertir que las indicaciones brindadas por la inspección fiscal a los RDI N os 144 y 144.1, 288 y 298, 337 y 337.1, 468 y 468.1, 244, 733, 714, 629.1, 116.1 y 697, respectivamente, importaron la entrega de soluciones técnicas que definieron las estructuras que debían construirse en cada caso, modificando los planos originalmente proporcionados por la Administración en la licitación. Pues bien, atendido que las obras ejecutadas por la aludida empresa en los rubros analizados obedecen a un cambio de proyecto que no pudo ser previsto por aquella al momento de presentar su propuesta, debe concluirse que corresponden a labores extraordinarias, resultando procedente que sean solucionadas en tal carácter por el servicio mandante. En mérito de lo expuesto, cabe acoger, en estos aspectos, la reclamación formulada por los recurrentes. Por el contrario, esta Contraloría General ha debido desestimar las alegaciones efectuadas por la contratista referidas al pago de los trabajos adicionales que habría ejecutado respecto de los rubros “E.55.- Empalme Enel”; “E.93.- Alimentadores de Generadores”; “E.95.- Alimentadores de banco de condensadores”, “E.24.3.- Aumento de Estructura Metálica Soportante” -en lo que dice relación con el aumento de estructura de parrilla-, y “E.145.- Junta de dilatación GAM1 y GAM2, encuentro entre losas y nueva enfierradura pilar P5”, por cuanto se constata que las instrucciones que la inspección fiscal entregó a los RDI N os 325, 392.1, 391.1, 288 y 298, 439, 439.1 y 445, formulados en cada caso por la interesada, se circunscribió a ratificar la información contenida en las respectivas especificaciones técnicas y planos proporcionados durante el proceso licitatorio. En efecto, en lo que atañe al ítem “E.55.- Empalme Enel”, se advierte que las labores por las que reclama la requirente -consistentes en nuevas celdas de medida- constituyen obras complementarias del aumento de la capacidad de empalme que debía desarrollar, a su costo, esa adjudicataria, conforme al punto 6.2.1.1 de las “Especificaciones técnicas generales proyecto de instalaciones eléctricas y ductos para corrientes débiles”. En el mismo sentido, y en lo vinculado con los rubros “E.93.- Alimentadores de Generadores” y “E.95.- Alimentadores de banco de condensadores”, respecto de los cuales la reclamante alega que los documentos del contrato omiten especificar el cableado de dichos equipos, se aprecia que las especificaciones citadas en el párrafo que antecede, en su acápite “Descripción del proyecto”, previenen que “El contratista está obligado a dejar las instalaciones eléctricas funcionando y de primera calidad”, y que “De lo anterior se desprende todo tipo de accesorio o material necesario para rematar de buena manera toda la instalación, aunque dichos materiales no se indiquen en los planos, detalles y especificaciones bajo toda normativa eléctrica y sujeta al buen arte de construir”. Por su parte, en lo que dice relación con la ampliación de la parrilla metálica del ítem “E.24.3.- Aumento de Estructura Metálica Soportante”, cabe anotar que la modificación que el servicio efectuó de la estructura proyectada se justificaría en el mayor tamaño de las unidades manejadoras de aire adquiridas por la adjudicataria -respecto de las dimensiones consultadas en las especificaciones técnicas de climatización, según su punto 5.7 y las correspondientes fichas técnicas-, lo cual hizo insuficiente el espacio para su instalación. Por último, sobre la partida “E.145.- Junta de dilatación GAM1 y GAM2, encuentro entre losas y nueva enfierradura pilar P5”, ligada con la diferencia entre los niveles de dichas estructuras alegada por la contratista, se debe hacer presente que en el punto 1.3.1.3., “Trazado de Ejes y Niveles”, de las especificaciones técnicas generales, se dispone, en lo que interesa, que “Las actividades de trazado y determinación y verificación de niveles se entenderá de carácter permanente durante todo el desarrollo de las obras”. En mérito de lo expuesto, no corresponde acoger la reclamación formulada por los recurrentes sobre los ítems detallados en los párrafos que anteceden. En otro orden de consideraciones, en relación con los rubros vinculados con aumentos de volumen de las vigas postensadas de la gran sala -E.16, E.17 y E.47-, los recurrentes sostienen que el respectivo proyecto de postensado de vigas fue desarrollado en base a la documentación proporcionada por la Administración a los oferentes a través de la referida nota aclaratoria N° 4, la cual, según indican, daba cuenta, en este aspecto, de un proyecto referencial “absolutamente inviable constructivamente, no sirviendo en ningun caso como parámetro para elaborar un proyecto definitivo de Postensado”, lo que llevó a que en su estudio se efectuara el redimensionamiento de las vigas VPT2, VPT3, VPT12 de las plateas alta y baja de la gran sala. Sobre esta temática, es pertinente anotar que en las especificaciones técnicas generales del convenio se previene que el proyecto de postensado de vigas “se ejecutará de acuerdo a proyecto de empresa especialista”, añadiendo que “El desarrollo del proyecto definitivo y ejecución del mismo será de completo costo del contratista”. Asimismo, la entidad licitante, en su respuesta a la pregunta N° 19, contenida en la precitada nota aclaratoria N° 4, manifestó que “Los planos entregados en relación con el proyecto de postensados corresponden a una definición preliminar”, y que “La empresa que se adjudique el contrato debe desarrollar la ingeniería de detalles dependiendo del proveedor que determine el contratista, quien definirá de acuerdo a los requerimientos establecidos en el proyecto toda la armadura necesaria”. También es dable apuntar que en la cotización entregada a los oferentes con ocasión de la referida nota aclaratoria, se dejó constancia de que “quedan pendientes las dos graderías del Edificio A (losas inclinadas) pues la estructuración no es factible, será necesario aumentar altura de vigas pues solo ensancharlas parece no realizable”. Como es posible advertir, la preceptiva que rige el contrato estableció de manera expresa que tanto el diseño del proyecto de que se trata como su ejecución era de responsabilidad de la adjudicataria. Siendo ello así, y teniendo en cuenta, además, el carácter a suma alzada del contrato de que se trata, es posible colegir que las labores adicionales que se requirieron durante la ejecución del proyecto de postensado de vigas -elaborado por la propia contratista- son de cargo de esta y deben entenderse comprendidas dentro del precio del contrato pactado (aplica el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 63.751, de 2016). A una conclusión análoga debe arribarse en torno a los rubros “E.48.- Reapuntalamiento de alzaprimado o cimbra de edificio 3A”, y “E.76.- Aumento de enfierradura por cambio de proyecto postensado”, impetrados por los recurrentes, toda vez que se trata de labores asociadas al proceso constructivo del referido proyecto de postensado de vigas, cuya ejecución, como se ha expuesto, era de responsabilidad de la constructora. En consecuencia, debe concluirse que no resulta procedente pagar, como trabajos adicionales, las labores del proyecto en comento. Por otra parte, es del caso señalar, en cuanto al trabajo reclamado “E.57.- Aumento de diámetro de canalizaciones eléctricas”, que las reparticiones públicas antes singularizadas, en sus informes, no se refieren a la circunstancia alegada por la constructora en orden a que “no existe en el mercado un cable EVA” con el calibre que se habría exigido en el proyecto eléctrico, y que, a juicio de esta, habría tenido incidencia en lo instruido por la inspección fiscal en su respuesta al RDI N° 325, y en el aumento por el que se reclama. En tales condiciones, y a fin de recabar los elementos de juicio suficientes que permitan pronunciarse en torno a este aspecto, esta entidad de control cumple con requerir a dichas reparticiones para que informen pormenorizadamente en relación con el mismo, acompañando toda la documentación pertinente, dentro del plazo de 20 días contado desde la recepción del presente oficio. A continuación, en lo que respecta a la solicitud de disminución de la partida 5.4.2 “Tapiz de Tela Pintada Héctor Herrera”, cabe apuntar que del examen de la documentación aportada no resulta posible establecer que las tareas de restauración exigidas para dicho rubro fueran imposibles de realizar en las condiciones previstas en las respectivas especificaciones técnicas, como lo pretende la constructora, de modo que procede rechazar en este aspecto su reclamación. En diverso orden de ideas, y en lo que concierne a la indemnización por concepto de “aumentos extraordinarios en los costos” de los rubros de personal, maquinaria, equipos y moldaje, en que se habría incurrido “para mantener el ritmo de las obras”, fundada, a su juicio, en las “graves deficiencias del Proyecto y la imposibilidad de anticiparlas debido a que el Modelo BIM de la Obra se entrega en condiciones desarrollo y complejidad notoriamente inferior a los enunciados en la Licitación”, aspecto por el que también reclaman los recurrentes, cumple esta entidad de fiscalización con señalar que no se aprecia que las circunstancias aducidas se enmarquen en alguna de las causales previstas para tales efectos en la preceptiva que rige el contrato, por lo que no cabe sino concluir que la Administración no se encuentra habilitada para otorgar una compensación por dichos motivos (aplica, entre otros, lo manifestado en el dictamen N° 76.851, de 2015, de este origen). Por último, y en relación con el reclamo como trabajos adicionales de los ítems “E.185.- Aumento de estructura metálica por definición de vigas para soportar ascensor A1 y A2”, “E.190.-” y “E.199.-”, a los que aluden los recurrentes en una de sus presentaciones, cabe advertir que esta no contiene el desarrollo de los hechos y razones que motivan tal solicitud, ya que no fue ingresada de forma completa, circunstancia que impide la adecuada comprensión de lo peticionado y en cuya virtud esta sede de control debe abstenerse de emitir el pronunciamiento recabado al respecto. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República