Dictamen N° 22301/2015

N° 22.301 Fecha: 20-III-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rodrigo Cerda Morales, en representación de la empresa Servicios de Muellaje Rapa Nui Limitada, denunciando diversas irregularidades en que habría incurrido la Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua SpA (SASIPA) en las labores de muellaje que realiza en esa localidad, que contravendrían la normativa que regula el trabajo portuario y las concesiones marítimas. Expresa que SASIPA ejerce las referidas faenas de muellaje sin cumplir con ciertos requisitos obligatorios para su desarrollo, tales como, la inscripción en el registro de muellaje y certificación de sus trabajadores; y en tal sentido menciona que éstos han sufrido una serie de accidentes, incluido el fallecimiento de uno de ellos en el año 2014. Alega que estas infracciones no han sido fiscalizadas ni sancionadas por la autoridad marítima, por lo que, a su juicio, procede que se decrete el término de la concesión marítima de la cual goza SASIPA. Además sostiene que, a diferencia de SASIPA, la empresa de que es mandatario, satisface todas las exigencias legales para efectuar dicha labor en la Isla de Pascua, por lo que el Estado debiera abstenerse de continuar realizando tal actividad económica. Consultados los diferentes órganos involucrados en el tema en examen, sus planteamientos pueden agruparse en los siguientes tres lineamientos. Primero, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR), y la Gobernación Marítima de Hanga Roa han descrito las fiscalizaciones que se han ejercido respecto de SASIPA. Segundo, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y SASIPA estiman que esa empresa desarrolla labores de muellaje cumpliendo con la normativa sobre trabajo portuario y de concesiones marítimas. Tercero, la Dirección del Trabajo y la Inspección Provincial del Trabajo de Valparaíso hacen presente las acciones de fiscalización emprendidas respecto a SASIPA, sin perjuicio de que han remitido esa documentación a la autoridad marítima para que adopte las medidas que sean pertinentes. En primer lugar, en lo que respecta al cumplimiento de la normativa del trabajo portuario por parte de SASIPA, es dable recordar que acorde con lo dispuesto en las letras a) y b) del artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en relación con el artículo 505 del Código del Trabajo, corresponde a la Dirección del Trabajo fiscalizar la aplicación de la legislación laboral y fijar, de oficio o a petición de parte, por medio de dictámenes, el sentido y alcance de esa preceptiva. Esto impide a esta Contraloría General emitir un pronunciamiento que implique interpretar esas disposiciones (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 75.500, de 2013 y 442, de 2015, de este origen). No obstante, sin entrar en una ‘interpretación’ del ordenamiento laboral, se hace presente que esa Dirección del Trabajo ha acompañado los informes de las fiscalizaciones realizadas a SASIPA entre los años 2002 a 2014. En tales instrumentos consta, por una parte, que se han ejecutado un conjunto de acciones y visitas inspectivas destinadas a verificar las condiciones en que los trabajadores de SASIPA cumplen sus tareas y, por la otra, que como consecuencia de las infracciones advertidas se han aplicado diversas multas a esa empresa. La Dirección del Trabajo indica, además, que respecto a una eventual suspensión de las labores de SASIPA, remitió los antecedentes a la DIRECTEMAR, no obstante que ella -la Dirección del Trabajo-, “por resolución fundada puede suspender el desempeño de las funciones de la empresa de muellaje a que se refiere el reglamento, a personas naturales o jurídicas que no se encuentren inscritas en el registro, mientras se regulariza administrativa y legalmente la inscripción como empresa de muellaje y constituya la garantía según el capital propio de la empresa.”. En segundo término, corresponde analizar el cumplimiento por parte de SASIPA de la preceptiva que rige a las concesiones marítimas y el rol fiscalizador que a la DIRECTEMAR le corresponde en esa materia. Para este efecto, es necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica de SASIPA, el título administrativo que ampara la ocupación de bienes estatales y la normativa que regula las obligaciones de esa Dirección en esta materia. Así, SASIPA se constituyó por escritura pública de 10 de noviembre de 1980, como una sociedad de responsabilidad limitada, con una participación mayoritaria de CORFO, cuyo objeto era “administrar y explotar, por cuenta propia o ajena, predios agrícolas y urbanos, servicios de utilidad pública y otros bienes ubicados en la Isla de Pascua y realizar cualquier otra actividad relacionada con dicho objeto”. Posteriormente, por escritura pública de 5 de diciembre de 2012 se transformó a SASIPA en una sociedad por acciones, cuyo único propietario es CORFO. En lo que respecta a la habilitación jurídica, consta que con el objeto de continuar realizando actividades de muellaje en el anotado territorio especial insular, esta empresa solicitó una concesión marítima menor sobre un sector de terreno de playa, playa y uso de mejora fiscal en el lugar denominado Bahía Hanga Piko, al sur oeste del poblado de Hanga Roa, comuna y provincia de Isla de Pascua, Región de Valparaíso. Ese beneficio le fue otorgado mediante el decreto N° 141, de 2010, del Ministerio de Defensa Nacional y tomado razón el 18 de abril de 2011. El N° 5 del mencionado acto administrativo previene que el objeto de la concesión en estudio es apoyar las actividades de carga y descarga de buques a través de barcazas, el uso de las mejoras fiscales existentes en el lugar destinadas a bodegas, radier y un atracadero, así como amparar una rampa natural, un varadero, una explanada para el acopio de mercancías y un casino para la atención del personal de faena. Además, la letra c) de su N° 6 impuso a SASIPA, entre otras, la obligación de dar cumplimiento al artículo 21 del Reglamento sobre Concesiones Marítimas, relativo a la observancia de las medidas de seguridad para personas y embarcaciones, y en su N° 7 quedó sometida a las disposiciones del decreto N° 1.340 bis, de 1941, del Ministerio de Defensa Nacional, en lo que respecta al orden, seguridad y disciplina. En lo relativo a la normativa que regula las obligaciones de la autoridad marítima sobre seguridad, el referido artículo 21 del recién citado reglamento -aprobado por el decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional-, previene que “Los concesionarios de muelles, malecones, atracaderos o de otras obras destinadas a la movilización de personas o carga, darán cumplimiento a las medidas de seguridad para personas y embarcaciones que en su resolución indique la autoridad marítima, de acuerdo con la normativa vigente.”. A su turno, la letra f) de su artículo 69 señala que la Capitanía de Puerto tendrá la obligación de efectuar inspecciones periódicas a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el decreto o resolución de concesión, debiendo sus titulares otorgar las facilidades que sean necesarias para el buen cometido de esta función fiscalizadora. Lo anterior concuerda con lo dispuesto en las letras h) y m) del artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que aprueba la Ley Orgánica de la DIRECTEMAR, en relación con los artículos 2°, letra c), y 6° del decreto ley N° 2.222, de 1978, Ley de Navegación, que disponen que la labor de control, fiscalización y supervigilancia de las playas y terrenos de playa fiscales, deberá ser ejercida por el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, teniendo como órgano ejecutor de tales acciones a la DIRECTEMAR y, en específico, a los Capitanes de Puerto en sus respectivas jurisdicciones, debiendo velar, en lo que interesa, por el cumplimiento de las medidas de seguridad de las faenas marítimas . Las responsabilidades sobre seguridad también se advierten en el artículo 8° del Reglamento General de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre, aprobado por el decreto N° 1.340 bis, de 1941, del Ministerio de Defensa Nacional, conforme al cual “La policía de las playas, muelles, malecones, embarcaderos, varaderos y cualesquiera obras de puerto, corresponderá igualmente al capitán de puerto, quien tendrá bajo su inmediata inspección toda maniobra o faena que deba efectuarse en la bahía o en su jurisdicción”. Además, su artículo 111 detalla el procedimiento a seguir por la autoridad marítima frente a accidentes ocurridos en los puertos o en las naves, lo que debe complementarse con el régimen de multas y sanciones previstas en sus artículos 335 y siguientes. Ahora bien, la autoridad marítima señala que sus acciones de fiscalización respecto de SASIPA las desarrollaría “regularmente, en coordinación con el Ministerio del Trabajo”. No obstante, no aporta mayores antecedentes acerca de cuáles habrían sido esas ‘actividades de fiscalización’ o cuáles han sido las tareas de coordinación que se habrían realizado con los organismos laborales, aspecto este último de particular significancia, pues no existen antecedentes que den cuenta de los resultados de los oficios que la autoridad laboral le ha remitido como consecuencia de sus resoluciones sancionatorias en contra de SASIPA. Consecuente con lo expuesto y acorde a la entidad de los hechos denunciados, corresponde que esa autoridad marítima en razón de las atribuciones y deberes que el legislador le ha impuesto, adopte, a la brevedad, las medidas pertinentes en orden a investigar tales sucesos, en especial, los accidentes de que habrían sido objeto los trabajadores de SASIPA, junto con verificar el cumplimiento de las condiciones impuestas en el decreto de otorgamiento de la respectiva concesión marítima y de las medidas de orden, seguridad y disciplina que ha adoptado para la protección y resguardo de sus empleados en la realización de sus faenas marítimas, informando el resultado de tales diligencias a esta Entidad de Control. En tal sentido, y al amparo del deber de actuar coordinadamente que pesa sobre los órganos de la Administración del Estado, conforme lo previene el artículo 5° de la ley N° 18.575, para ese efecto debe tener en consideración lo que le fue informado por la autoridad laboral a través de su oficio N° 78, de 15 de enero de 2015. Finalmente, acerca del supuesto deber de abstención del Estado de participar a través de SASIPA en la actividad económica del muellaje en Isla de Pascua, cumple con indicar que esa empresa se encuentra ejecutando faenas que están acorde a su giro social y que no se advierte disposición alguna que impida a otro actor participar en dicho mercado. Transcríbase a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, a la Gobernación Marítima de Hanga Roa, a la Inspección Regional del Trabajo de Valparaíso, a la Dirección del Trabajo, a la Corporación de Fomento de la Producción, a la Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua SpA, a la Contraloría Regional de Valparaíso y al interesado. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República