Dictamen N° 2454/2018

N° 2.454 Fecha: 22-I-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Patricio Herman Pacheco, en representación de la Fundación Defendamos la Ciudad, formulando una serie de consideraciones sobre la juridicidad del decreto exento N° 324, de 2017, de la Municipalidad de Estación Central -que posterga, por el plazo que indica, el otorgamiento de permisos de edificación para todos los destinos de uso de suelo, para construcciones que excedan las alturas señaladas, según las zonas clasificadas e identificadas en el plano a que alude-, y del oficio N° 1.667, de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), que se pronuncia favorablemente respecto de esa postergación. Recabados sus pareceres informaron la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de esa cartera de Estado. Requerida su opinión también a la mencionada entidad edilicia, mediante los oficios N°s 22.190 y 26.086, ambos de 2017, ésta a la fecha no ha sido evacuada, razón por la cual se ha procedido a emitir el presente dictamen con prescindencia de aquella. Sobre el particular, es necesario apuntar que el artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del ministerio del ramo-, previene en el inciso primero que “Los permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones podrán postergarse hasta por un plazo de tres meses, cuando el sector de ubicación del terreno esté afectado por estudios sobre modificaciones del Plan Regulador Intercomunal o comunal, aprobados por resolución del Alcalde. Esta postergación deberá ser informada previa y favorablemente por la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo”, añadiendo en su inciso segundo, en lo que interesa, que “En caso necesario, el citado plazo de tres meses podrá ser prorrogado hasta completar un máximo de doce meses”. Por su parte, el artículo 1.4.18. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la aludida cartera de Estado-, establece, en lo que atañe, que se entenderá que un sector de la comuna está afectado por “estudios sobre modificaciones del Plan Regulador Intercomunal o Comunal”, cuando el “Alcalde haya aprobado, por resolución, el estudio para la modificación del Plan Regulador Comunal existente” o cuando “la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo haya resuelto la modificación del Plan Regulador Intercomunal existente”, y que en ambos casos, la resolución que dispone la postergación debe ser fundada y acompañarse de los antecedentes necesarios para informar adecuadamente a cualquier interesado. Por último, es menester anotar que el reseñado decreto exento N° 324 -publicado en el Diario Oficial de 26 de abril de 2017- señala en el numeral 1° que posterga por un plazo de tres meses, a contar de la fecha que indica, el otorgamiento de permisos de edificación para todos los destinos de uso de suelo, para construcciones que excedan las alturas según las zonas clasificadas e identificadas en plano ilustrativo PPP-EC-01/2017. Cabe agregar que tal postergación ha sido prorrogada por las resoluciones N°s 2.123 y 3.413, ambas de 2017, de la SEREMI -publicadas en el Diario Oficial de 26 de julio y 23 de diciembre, de igual anualidad, respectivamente-. Puntualizado lo anterior, corresponde referirse a las objeciones planteadas por el ocurrente al decreto en comento. 1. Acerca de las alegaciones relativas a que carecería de sustento jurídico disponer una postergación de permisos selectiva en función de la altura de las construcciones. Al respecto es del caso recordar que la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida en los dictámenes N°s 57.619 y 64.871, ambos de 2013, y 6.423, de 2014, ha expresado que la postergación tiene por finalidad evitar la concesión de permisos que entorpezcan la futura aplicación de modificaciones a los planes reguladores que se encuentran en estudio, y en los dictámenes N°s 37.591, de 2009, y 66.981, de 2014, entre otros, ha señalado que la misma constituye para las entidades edilicias una facultad de carácter excepcional y, por ende, de interpretación restringida. En ese contexto, a diferencia de lo que pretende el peticionario no se advierte impedimento para postergar selectivamente dichas autorizaciones en función de las normas urbanísticas que se reemplazan, en lugar de suspender todos los permisos en el territorio objeto de la modificación, si con ello se logra el propósito de resguardar la aplicación de las nuevas disposiciones que se vienen estableciendo en el instrumento en tramitación, de modo que puedan surtir efecto una vez que éste entre en vigor, y, además, se evite extender tal restricción a situaciones que no dicen relación con la pertinente modificación. 2. En lo atingente a que las alturas máximas de edificación que establece el reseñado decreto superarían las permitidas por el instrumento de planificación territorial vigente para esas zonas. Al respecto, es dable apuntar que ello no es efectivo ya que el territorio afectado por el decreto de postergación en estudio, carece de regulación de nivel comunal y solo se rige por el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, aprobado por la resolución N° 20, de 1994, del competente Gobierno Regional (PRMS), el que no contiene norma de altura en esa área. En efecto, debe recordarse que el sector norte de ese territorio, con anterioridad a la creación de la comuna de Estación Central y su respectiva municipalidad -decretos con fuerza de ley N°s 1-3.260, de 1981, y 2-18.294, de 1984, del Ministerio del Interior-, formaba parte de la comuna de Quinta Normal, que a esa data no contaba con un plan regulador comunal, ni con posterioridad se ha dictado uno que rija ese sector de la comuna de Estación Central. En cuanto al resto del territorio que comprende la indicada postergación, es menester puntualizar que si bien antes de la aludida creación comunal, ese sector formaba parte de la comuna de Santiago, el Plano Oficial de Urbanización de la comuna de Santiago y la Ordenanza Local de Edificación para la comuna de Santiago, sancionados, respectivamente, por los decretos N°s 3.850 y 4.716, ambos de 1939, del Ministerio del Interior, dejaron de tener aplicación en el sector de que se trata con las modificaciones al Plan Intercomunal de Santiago -sancionado por el decreto N° 2.387, de 1960, del Ministerio de Obras Públicas-. Específicamente se trata de las modificaciones incorporadas por el decreto N° 175, de 1979, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que aprobó el Plano Seccional “Alameda Poniente”, y el decreto N° 120, de 1983, del singularizado Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que junto con derogar el antedicho decreto N° 175, modificó el denominado “Sector Alameda Poniente”, fijó “nuevas líneas oficiales y de edificación” y estableció “las condiciones de uso del suelo y normas técnicas de subdivisión y de edificación”. Todo ello significó que las disposiciones del señalado Plan Intercomunal alteraran las normas del aludido instrumento de planificación comunal de Santiago en el polígono ahí determinado. Luego, el Plan Intercomunal de Santiago fue derogado por el PRMS el que, al no establecer la altura máxima de la edificación en el territorio afectado por la medida que se analiza, impide aceptar la alegación del recurrente. 3. Sobre la reclamación concerniente a que el decreto de postergación establece zonas “jurídicamente inexistentes”, diversas a las zonas IV y V del Plan Regulador Comunal de Santiago (PRC), que a juicio del recurrente, se aplicarían al sector. Al respecto, y sin desmedro de reiterar lo indicado en el punto precedente en orden a que en el área de que se trata rige el PRMS, cabe manifestar que los reseñados artículos 117 y 1.4.18., no exigen que las zonas detalladas en el acto que dispone una postergación de permisos coincidan con las consignadas en el atingente plan regulador, por lo que no se aprecia contravención alguna en lo referente a que las zonas clasificadas e identificadas en un plano ilustrativo -como ocurre con el plano del citado decreto exento N° 324-, no correspondan a aquellas que fija el instrumento de planificación. 4. En cuanto al vicio que afectaría al informe favorable que emitió la aludida SEREMI para la postergación que se estudia, por el hecho de que con antelación a ese informe, en su oficio N° 5.457, de 2016 -dirigido a esta Contraloría General-, habría anotado que la comuna de Estación Central no cuenta con un plan regulador comunal, se debe precisar que el citado oficio N° 5.457 consigna, en lo que atañe, que el área que comprende el perímetro que define -que forma parte de la zona afectada por la aludida postergación de permisos-, estaba normada inicialmente por el PRC, y que por las razones que indica se encuentra regulada desde el año 1994 exclusivamente por el PRMS, sin perjuicio de lo cual señala que procedería la aplicación del PRC en el resto del territorio comunal, que con anterioridad formaba parte de la comuna de Santiago. Siendo ello así, no se aprecia incongruencia en que la SEREMI hubiere informado favorablemente la postergación de que se trata. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República