Dictamen N° 2791/2014

N° 2.791 Fecha: 14-I-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director de los Astilleros y Maestranzas de la Armada -ASMAR- para solicitar la reconsideración de los dictámenes N°s.35.065, de 1975, 63.385, de 2011 y 45.137, de 2012, de este origen, que dicen relación con diversas situaciones previsionales que afectan a parte del personal de dicha empresa. Por su parte, los señores Santiago Ponce Cabezas, Nelson Hormazábal Cuitiño y Osvaldo Ávila Aravena, todos ex trabajadores de ASMAR, solicitan la reconsideración del dictamen N° 58.158, de 2012. En primer término, en cuanto a la revisión del aludido dictamen N° 35.065, de 1975, -que ha sido ratificado, entre otros, por los dictámenes N° s. 43.546 y 61.773, ambos de 2011-, es dable señalar que este determinó, en lo que interesa, que solamente es posible reconocer la calidad de empleados, por el solo ministerio de la ley, a los obreros que al entrar en vigencia la ley N° 16.386, desempeñaban los oficios descritos en ella, cumpliendo, además, con las otras condiciones que esa normativa exigía al 10 de diciembre de 1965, fecha de su publicación, sin que puedan entenderse beneficiados por dicha ley quienes iniciaron esos servicios luego de esa data. Esto último, debido a que dicho pronunciamiento precisó que los trabajadores debían verificar, adicionalmente, las condiciones de provisión de cargos de la planta de empleados, según la preceptiva estatutaria y reglamentaria aplicable. Al respecto, la entidad recurrente plantea que el referido criterio genera diferencias arbitrarias respecto de quienes cumplieron los requisitos con posterioridad a la vigencia de la ley N° 16.386, toda vez que, en su opinión, se estaría instaurando por la vía de la interpretación, una distinción sobre una misma situación, que el legislador no contempló. Sobre el particular, cabe anotar que el primer inciso del artículo único de la ley N° 16.386 previene, en síntesis, que tendrán la calidad de empleados las personas que se desempeñen profesionalmente como mecánicos, considerándose como tales aquellos cuyas tareas y funciones se encuentren comprendidas en esa actividad en el Clasificador Internacional Uniforme de Ocupaciones de la Oficina Internacional del Trabajo y previa presentación de un certificado de estudios otorgado por Escuelas Profesionales del Estado o reconocidas por éste, correspondiente, a lo menos, al 4° año de enseñanza media profesional, o que acrediten una práctica no menor a cinco años en el ejercicio de la profesión o se sometan a un examen profesional ante algún establecimiento dependiente de las instituciones que allí se indican. De las normas de interpretación consagradas en el Código Civil, se infiere que la disposición transcrita de la ley N° 16.386, se refirió a los trabajadores que al momento de su publicación -10 de diciembre de 1965-, cumplieron con las condiciones de trabajo y de estudio señaladas en ella, dado que, precisamente, se aludió al reconocimiento de las personas que “se desempeñen profesionalmente” en los rubros que expresa, utilizando la conjugación presente del verbo y no futura del mismo. Lo anterior, tiene relación, además, con lo concluido por este Organismo de Control, entre otros, en sus oficios N° s. 1.278, de 2005, 50.428, 50.430 y 50.437, de 2011, en el sentido de advertir que la doctrina expuesta obedece a que los preceptos que establecen beneficios administrativos solamente pueden tener en consideración al personal que ejerce funciones al momento de la publicación de la respectiva ley, ya que es ese el instante en que los efectos jurídicos de las normas pueden comenzar a aplicarse. En este contexto, resulta necesario hacer presente que el artículo 1° de la ley N° 16.649 dispone que “En las Municipalidades que no se hubiere otorgado la calidad de empleados a aquellos obreros a los cuales benefician las leyes N°s. 15.467, 15.944 y 16.386, deberá hacerse dentro del plazo de sesenta días, contado desde la publicación de la presente ley.”. Pues bien, del tenor de dicha disposición aparece también que el cambio de obrero a empleado, sólo ha podido alcanzar a quienes estaban desempeñándose en tales condiciones a la época de la entrada en vigencia de esas leyes. En tal sentido, el dictamen N° 30.206, de 1995, a propósito de la aplicación de la ley N° 15.467 -de similar contenido que el de la ley N° 16.386, toda vez que otorgó la calidad de empleados a los torneros, matriceros y fresadores-, señaló que la aludida ley N° 16.469 prescribe que el primero de los mencionados textos normativos sólo concierne a las personas que a la fecha de su entrada en vigor se encontraban desempeñando de hecho las funciones señaladas, a las que comprueben haber trabajado en los oficios indicados por el período de cinco años a esa misma data y a quienes tuvieren el título correspondiente otorgado por escuelas industriales y otras que allí se mencionan. Como es dable advertir, los cuerpos legales a que se refiere el párrafo precedente regulan una situación idéntica a aquella de que trata la ley N° 16.386, concluyendo en los mismos términos contenidos en el dictamen cuya reconsideración se solicita. Por otra parte, es menester tener presente, en este orden de consideraciones, que la reiterada jurisprudencia de este Ente de Control señala que las normas de carácter excepcional -como lo son las leyes N°s. 15.944, 16.386 y 17.141-, deben necesariamente interpretarse en forma restrictiva, de modo que no resulta procedente aplicarlas a situaciones que, como queda de manifiesto, no fueron contempladas por esos cuerpos legales. Así entonces, a la luz de los antecedentes de hecho y de derecho revisados, sólo es dable ratificar el dictamen N° 35.065, de 1975, debiendo desestimarse la pretensión de extender las leyes N°s. 15.944, 16.386 y 17.141 a los casos en que los trabajadores cumplieron con los requisitos con posterioridad a la data de vigencia de ellas. Enseguida, es menester referirse a la solicitud de reconsideración del dictamen N° 63.385, de 2011, de este Órgano de Control, que determinó la improcedencia de incorporar a la Caja de Previsión de la Defensa Nacional a los trabajadores de ASMAR, que habiendo ingresado durante la vigencia del artículo 18 de la ley N° 18.296 -publicada el 7 de febrero de 1984 y derogada el 11 de noviembre de 1985, por la entrada en vigor de la ley N° 18.458-, no cumplieron con las condiciones que esa normativa exigía para ejercer el derecho de opción. Lo anterior, se fundamentaría en que durante el período de vigencia del citado artículo 18 debió imperar lo previsto en el artículo 96 del decreto ley N° 3.500, de 1980, en virtud del cual los aludidos servidores se regían, en materia previsional, por el decreto con fuerza de ley N° 321, de 1960, el que en su artículo 20 disponía que los empleados contratados por la empresa estaban afectos a la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y los obreros al régimen del antiguo Servicio de Seguro Social. En relación a este punto, es dable tener presente que el oficio reclamado, ratificado posteriormente por el dictamen N° 57.521, de 2012, informó que el citado artículo 96 regulaba la situación del personal afecto a los regímenes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile a la época de vigencia del decreto ley N° 3.500, esto es, a partir del 13 de noviembre de 1980, por lo que no resultaba aplicable a aquellos servidores que ingresaron a los Astilleros y Maestranzas de la Armada en el lapso comprendido entre el 7 de febrero de 1984 y el 11 de noviembre de 1985, añadiéndose, por lo demás, que a esa época y por disposición del artículo 33 de la ley N° 18.296, ya se encontraba derogado el decreto con fuerza de ley N° 321, de 1960. Por consiguiente, cabe desestimar las peticiones de reconsideración efectuadas sobre ese aspecto. En lo que atañe a la solicitud de reconsideración del dictamen N° 45.137, de 2012, de este origen, que dispuso, en lo pertinente, que ASMAR dejara sin efecto dos de sus resoluciones, mediante las cuales erróneamente se reconocía para otorgar pensión de retiro, los períodos en que dos de sus trabajadores impusieron en el sistema del decreto ley N° 3.500, de 1980, ya que, en opinión de esa entidad, y de acuerdo con lo previsto por el dictamen N° 12.371, de 2011, esta Contraloría General carecería de atribuciones para ordenar la invalidación de esos actos, conforme al artículo 53 de la ley N°19.880. En esta materia, se debe precisar que el dictamen N° 12.371, de 2011, de este origen, señaló que no es posible aplicar la precitada normativa respecto de las resoluciones que emanan de las empresas del Estado, toda vez que del tenor literal de los artículos 1° y 2° de la ley N° 19.880 y de la historia fidedigna de su establecimiento es posible deducir que el legislador pretendió excluir a esas entidades del ámbito de su aplicación. Sin embargo, resulta necesario recordar que ello no significa que los actos administrativos emitidos por las empresas del Estado carezcan de la posibilidad de ser revisados e invalidados cuando se requiera restablecer el orden jurídico quebrantado, puesto que como integrantes de la Administración deben actuar conforme a los principios de juridicidad, responsabilidad e impugnabilidad, entre otros, que consagran los artículos 2°, 3° y 10 de la ley N° 18.575, y a las facultades constitucionales y legales otorgadas a esta Contraloría General, siendo pertinente resaltar, en este contexto, que el inciso primero del artículo 6° de la ley N° 10.336, orgánica de este Ente Fiscalizador, señala que corresponderá exclusivamente al Contralor, entre otras materias, informar sobre pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos. Así entonces, si bien el dictamen que se revisa ordenó a esa empresa pública dejar sin efecto dos resoluciones acorde con el artículo 53 de la ley N° 19.880, lo cierto, es que ese mandato debe entenderse basado en los artículos antes mencionados de la ley N° 18.575 y en las atribuciones que los artículos 6° y 10 de la ley N° 10.336, otorgan a esta Institución Fiscalizadora. En razón de lo anterior, procede aclarar parcialmente el citado dictamen N° 45.137, de 2012, de este origen, en los términos expuestos. Finalmente, en cuanto a la petición de reconsideración del dictamen N° 58.158, de 2012, requerida por los señores Ponce Cabezas, Hormazábal Cuitiño y Ávila Aravena, es útil recordar que ese pronunciamiento estableció, respecto del primero de los recurrentes, que a la época de su contratación -septiembre 1981- éste tenía la calidad de obrero, por lo que nunca pudo ser imponente de CAPREDENA, dado que el decreto con fuerza de ley N° 321, de 1960, disponía que los empleados de ASMAR debían afiliarse a esa entidad de previsión, en tanto que los obreros debían adscribirse al ex Servicio de Seguro Social. Lo anterior, ya había sido concluido por este Ente de Control en el dictamen N° 64.809, de 2004. En tanto, respecto de los señores Hormazábal Cuitiño y Ávila Aravena, el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita, determinó que habiendo ingresado a ASMAR en febrero de 1975 y julio de 1978, respectivamente, para desempeñarse como mecánicos, no les asiste el derecho a ser imponentes de CAPREDENA, dado que el artículo único de la ley N° 16.386, publicada el 10 de diciembre de 1965, concedió excepcionalmente la calidad de empleados, solamente a las personas que ejercían las funciones que allí se señalan a esa referida data, dado que ese es el instante en que la norma puede aplicarse. Pues bien, revisados nuevamente los antecedentes de los solicitantes y atendidos los argumentos de hecho y de derecho esgrimidos en el presente pronunciamiento para ratificar los dictámenes N°s. 35.065, de 1975 y 45.137, de 2012, los que se tienen por reproducidos, esta Institución Fiscalizadora no puede sino desestimar la reconsideración requerida. Transcríbase a la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y a los señores Santiago Ponce Cabezas, Nelson Hormazábal Cuitiño y Osvaldo Ávila Aravena. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante