Dictamen N° 32817/2011

N° 32.817 Fecha: 24-V-2011 En respuesta a su oficio N° 73, de 12 de mayo de 2011, ingresado a esta Entidad Fiscalizadora con fecha 17 del mismo mes y año, mediante el cual V.S. Iltma, requiere informe y remisión de los antecedentes relativos al recurso de protección, Ingreso Corte Rol N° 3931-2011, interpuesto en contra de esta Contraloría General de la República, cumplo con manifestar lo siguiente: La acción de autos ha sido deducida por don Carlos Castro Tapia en contra de este Ente Superior de Control por haber tomado razón, con fecha 21 de marzo de 2011, de la resolución N° 1.402, de igual año, del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, que le aplicó la medida disciplinaria de destitución, en circunstancias que, a esa data, se encontraba en tramitación una demanda laboral por prácticas antisindicales, ante el Primer Juzgado del Trabajo de Santiago, RIT S-19-2011, por lo cual estima que, en virtud de lo previsto en el artículo 6° de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, éste debió abstenerse de cursar el indicado acto administrativo. En virtud de lo anterior, el recurrente sostiene que el actuar de esta Entidad de Control sería arbitrario e ilegal, por cuanto habría vulnerado a su respecto las garantías constitucionales consagradas en los números 2° y 16° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, relativas a la igualdad ante la ley y la libertad de trabajo y su protección, respectivamente. Sobre la base de los hechos reseñados precedentemente, el peticionario solicita a esa lltma. Corte arbitrar todas las medidas tendientes a restablecer el imperio del derecho que se habría visto quebrantado, dejando sin efecto la referida toma de razón. I. ANTECEDENTES DEL RECURSO. Respecto de la materia planteada, y para una mejor comprensión de V.S. litma., se ha estimado pertinente efectuar, en términos generales, una breve relación de los hechos que dicen relación con ella, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo que, a juicio de esta Institución Fiscalizadora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada, o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Sobre el particular, cabe, en primer término, hacer presente que, mediante la resolución N° 1.402, de 2011, el Hospital de Urgencia Asistencia Pública aplicó a don Carlos Castro Tapia la medida disciplinaria de destitución, al término del procedimiento disciplinario ordenado instruir por la resolución exenta N° 1, de 2010, del Servicio de Salud Metropolitano Central. Dicho acto administrativo fue remitido a esta Contraloría General, con la finalidad de que se procediera a ratificar dicha sanción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la ley N° 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, atendido que el recurrente poseía en esa época la calidad de Presidente de la Federación Metropolitana de Trabajadores de la Salud (FENATS) y, además, se tomara razón de la resolución citada en primer lugar. Encontrándose en trámite el correspon­diente estudio de legalidad por parte de este Ente Fiscalizador, el señor Castro Tapia efectuó una presentación, ingresada con el N° 203.627, de 2011, en la cual expresó que había interpuesto una demanda laboral en contra del Sub Director Administrativo del Hospital de Urgencia Asistencia Pública Dr. Alejandro del Río, y del Servicio de Salud Metropolitano Central, ante el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, por lo que requería que este Organismo Contralor se inhibiera de pronunciarse sobre la ratificación de la señalada medida disciplinaria. En relación con esta materia, es útil recordar que de acuerdo a lo previsto en el artículo 25 de la citada ley N° 19.296, los directores de las asociaciones de funcionarios gozarán de fuero, esto es, de inamovilidad en sus cargos, desde la fecha de su elección y hasta seis meses después de haber cesado su mandato como tales, siempre que la cesación en él no se hubiere producido por censura de la asamblea de la asociación o mediante la aplicación de la medida disciplinaria de destitución, ratificada por la Contraloría General de la República. En cuanto a la forma en que esta Entidad Fiscalizadora debe efectuar la ratificación de la medida disciplinaria de destitución aplicada a un dirigente gremial, a que se refiere la mencionada ley N° 19.296, la jurisprudencia administrativa, contenida en los dictámenes N°s 19.918, de 1996 y 17.518, de 2000, entre otros, ha señalado que ésta se llevará a cabo mediante un oficio aprobatorio de este Organismo de Control, previo análisis de los aspectos legales, formales y sustanciales, relativos al proceso sumaria¡ y al acto administrativo que aplica la sanción. Luego, es dable consignar que si bien el artículo 6°, inciso tercero, de la también aludida ley N° 10.336, le impide a este órgano Contralor, en lo que interesa, intervenir e informar en asuntos sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, tal prohibición sólo se refiere a las atribuciones dictaminadoras, esto es, aquellas que fijan el correcto sentido y alcance que debe darse a las normas legales para su debida aplicación, pero no respecto de las atribuciones exclusivas que expresa y especialmente se confieren a este órgano Fiscalizador en relación con el perfeccionamiento de determinados actos administrativos, como es el caso del trámite de ratificación que se analiza. En ese sentido, y en armonía con lo resuelto en los dictámenes N°s 7.931 y 13.801, ambos de 2006, 59.395, de 2009 y 22.698, de 2011, entre otros, de este Ente Superior de Control, resulta forzoso señalar que la circunstancia que el afectado con la medida de destitución haya interpuesto una demanda judicial para reclamar de esa sanción, no tiene como efecto inhibir a esta Contraloría General de cumplir con la obligación legal referida, por lo que la pretensión formulada por el recurrente no resultaba pertinente. Seguidamente, cabe hacer presente que en su control de juridicidad, esta Entidad Fiscalizadora procedió a examinar el sumario administrativo dispuesto instruir en el Hospital de Urgencia Asistencia Pública, el que tuvo por finalidad determinar la responsabilidad administrativa que pudiere atribuírsele a don Carlos Castro Tapia, respecto de las agresiones físicas denunciadas por don Martín Nieto Díaz-Muñoz y su cónyuge, por hechos ocurridos durante el desarrollo de una manifestación llevada a cabo por funcionarios del citado recinto de salud, pudiendo advertirse, en primer término, que éste fue tramitado con apego a la normativa jurídica que regula la materia, sin apreciar la existencia de vicios de procedimiento o arbitrariedades que afectaren su legalidad. Asimismo, del referido análisis se pudo comprobar que los hechos imputados al señor Castro Tapia, que constan en la formulación de cargos de fojas 189 del proceso, se encontraban acreditados con el mérito de la prueba testimonial, en particular, las declaraciones de tres carabineros contenidas en fojas 171 a 178 del expediente, quienes fueron contestes en respaldar la veracidad de los hechos denunciados, los que tuvieron oportunidad de presenciar, ya que cuando ellos se produjeron, el día 8 de octubre de 2009, se encontraban en las afueras del recinto hospitalario en acciones de contención de una manifestación de funcionarios, observando que entre los participantes se encontraba el inculpado, quien agredió físicamente a don Martín Nieto-Díaz Muñoz, el que a su vez se desplazaba en automóvil junto a su cónyuge, doña Soraya Muñoz Ruiz, la cual presentaba un evidente estado de embarazo y que también resultó lesionada, no existiendo motivación para tal conducta. Por otro lado, se acreditaron en el proceso, a fojas 163 y 164, las lesiones sufridas por los denunciantes, las que fueron constatadas luego de ocurridos los hechos, mediante atención prestada en el servicio de urgencia del Hospital del Salvador, lo que junto con las demás diligencias efectuadas por el investigador, permitieron arribar al convencimiento de la efectividad de la conducta desplegada por el sumariado, y que ésta se encuentra reñida con el deber de probidad que debe observar todo servidor público, consistente en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, lo que no aconteció en la especie, estimándose que la sanción impuesta guardaba correspondencia y proporcionalidad con la gravedad de las infracciones cometidas. En consecuencia, esta Contraloría General, mediante su oficio N° 17.556, de 2011, previo análisis de los aspectos legales, formales y sustanciales, relativos al proceso sumaria¡ y al acto administrativo que aplicaba la sanción, ratificó la sanción de destitución aplicada a don Carlos Castro Tapia, y tomó razón de la resolución N° 1.402, de 2011, del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, ajustándose para ello al procedimiento señalado en los ya citados dictámenes N°S 19.918, de 1996 y 17.518, de 2000. II. IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE AUTOS EN CONTRA DEL TRÁMITE DE RATIFICACIÓN Y TOMA DE RAZÓN. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones: Como ya se señaló, de acuerdo a lo preceptuado en el referido artículo 25 de la ley N° 19.296, los directores de las asociaciones de funcionarios gozan de inamovilidad en sus cargos, sin perjuicio que puedan cesar en los mismos mediante aplicación de la medida disciplinaria de destitución, ratificada por este Ente Contralor. En virtud de lo anterior, con fecha 22 de marzo de 2011, a través del oficio N° 17.556, esta Contraloría General procedió, por una parte, a otorgar su ratificación a la medida de destitución que se aplicó al actor, en virtud de las atribuciones previstas en el antedicho artículo 25 de la ley N° 19.296, y por otra, cursó la resolución N° 1.402, del mismo año, habiendo analizado el respectivo proceso sumaria¡ que afectó a don Carlos Castro Tapia, como asimismo, las alegaciones formuladas sobre la materia por el interesado en su presentación ingresada a este Organismo. Conforme lo ya señalado, resulta improcedente que se impugne un acto derivado del ejercicio de las atribuciones que constitucional y legalmente competen a esta Contraloría General, habida consideración que esta Entidad Fiscalizadora, al ratificar y tomar razón de la medida disciplinaria de destitución en contra del señor Castro Tapia, no ha hecho otra cosa que ejercer las facultades y desempeñar las funciones que le corresponden, de acuerdo con los artículos 98 y 99 de la Constitución Política y los artículos 1 °, 5°, 6° y 9° de la ley N° 10.336, y, particularmente, el mencionado artículo 25 de la ley N° 19.296. Como puede advertir S.S. lltma., cuando esta Institución de Control procedió a ratificar la medida aplicada y a cursar la precitada resolución N° 1.402, de 2011, lo hizo ejerciendo facultades constitucionales y legales expresas, por lo que mal podría calificarse su actuar como ilegal o arbitrario. En efecto, y según lo dispone expresamente el artículo 25 de la ley N° 19.296, es menester señalar que este Organismo de Control se encuentra legalmente habilitado para ratificar las medidas disciplinarias de destitución que se impusieren a los dirigentes de las aludidas asociaciones de funcionarios, como un mecanismo de protección que el legislador le da al afectado frente a la Administración. Así pues, el análisis de legalidad del procedimiento y de la resolución expulsiva pertinente, resulta relevante para los efectos de que esta Contraloría General decida sobre la ratificación de la medida disciplinaria de destitución de un dirigente de una asociación gremial, en términos tales que debe dar lugar a dicha ratificación, si de ese examen se advierte que el acto sancionatorio se ajusta a derecho, situación que ocurrió efectivamente en la especie. Es así como esta Entidad Fiscalizadora estudió toda la documentación allegada en esa ocasión, concluyendo que el proceso había sido tramitado con sujeción a la normativa legal pertinente que contempla la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, encontrándose plenamente acreditada la falta atribuida al recurrente al tenor de los testimonios y documentación insertos en el expediente sumaria¡, lo cual ameritaba destituirlo de su cargo, atendida la gravedad de su actuación, reflejada en los cargos que se le formularon, constitutivos de una infracción grave al principio de probidad administrativa. A este respecto, resulta necesario recordar que el principio de probidad administrativa, el cual se encuentra consagrado en la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, ha sido elevado a rango constitucional, al disponer el artículo 8° de la Carta Fundamental, que el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Lo aseverado precedentemente, confirma que el principio de probidad administrativa es el rector de la actividad pública y, como tal, rige todas las actuaciones que se desarrollan en dicho ámbito, por lo que toda persona que ejerza una función pública debe desempeñar sus labores con plena sujeción a dicho principio, lo que no aconteció en el caso analizado. Por su parte, en lo relativo al examen preventivo de juridicidad efectuado, es menester hacer presente que aquél constituye un pronunciamiento que emite este Organismo de Control en forma exclusiva y excluyente, respecto de la adecuación o conformidad al ordenamiento jurídico vigente de los decretos o resoluciones afectos a tal control de legalidad y constitucionalidad, el cual no es susceptible de ser impugnado por la vía de la interposición de un recurso de protección, como lo ha dejado establecido expresamente el Honorable Senado de la República al resolver, con fecha 9 de noviembre de 1994 y 6 de junio de 1995 y, después, el 19 de mayo de 1999, sendas contiendas de competencia promovidas sobre la materia, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 53, N° 3, de la Constitución Política de la República. Igual criterio ha sido recogido por la jurisprudencia contenida en la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 7 de marzo de 1996, que en su considerando 4° expresó que "en cuanto al Trámite de la Toma de Razón, éste constituye una función de carácter constitucional que es de uso exclusivo y excluyente del Contralor General, por lo que no puede ser impugnada a través de un recurso de protección". (Rol N° 454-96). Así también se ha señalado en la sentencia de 18 de enero de 2007, de la Corte de Apelaciones de Santiago, que conociendo del Recurso de Protección Rol N° 5.999, de 2006, en su considerando 2° concluyó lo siguiente: "Que, en consecuencia, al haber actuado el órgano recurrido dentro de las facultades que le concede expresamente la Constitución Política de la República (...), no corresponde que esta Corte deje sin efecto la aludida toma de razón (...), ya que ello supone invadir facultades que son privativas del Organismo Contralor." En virtud de lo expuesto, cabe concluir que esta vía procesal no resulta pertinente para dejar sin efecto o impugnar la toma de razón realizada por la Contraloría General respecto de un acto administrativo, por cuanto ella constituye uno de los modos de ejercer la función de control de legalidad que la Constitución Política de la República ordena ejercer a esta Entidad Fiscalizadora, tal como lo señalan los precitados artículos 98 y 99 del Texto Fundamental, y que, en la especie, se ejerció sobre la referida resolución N° 1.402, de 2011, conforme a dichos preceptos. En consecuencia, esta Contraloría General, al ratificar la sanción expulsiva impuesta a don Carlos Castro Tapia y tomar razón del acto administrativo que la dispuso, sólo ha ejercido sus funciones con estricto apego a la Carta Fundamental y a la normativa legal vigente, asegurando y garantizando, en todo momento, el debido derecho a defensa del actor en el sumario administrativo pertinente. III. ANÁLISIS SOBRE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS EN EL RECURSO INTERPUESTO. No obstante que, a juicio de esta Entidad Fiscalizadora, lo expuesto precedentemente es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes el recurso en análisis, se ha estimado conveniente formular algunas precisiones en cuanto al problema planteado y a lo aseverado en el libelo de autos. En primer término, el recurrente afirma que este Organismo de Control no debió tomar razón de la resolución N° 1.402, de 2011, del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, que le aplicó la medida disciplinaria de destitución, ya que a esa data se encontraba en tramitación una demanda laboral orientada a impugnar la procedencia del sumario administrativo instruido en contra del actor, circunstancia que daría lugar a la aplicación de lo previsto en el artículo 6° de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General. Al respecto, es menester considerar que el inciso tercero de esta última norma establece que este Ente Contralor no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia. Sin embargo, en relación con esta materia, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 59.181, de 2009, 60.977, de 2010, y 4.180 y 22.698, ambos de 2011, ha precisado que la circunstancia de encontrarse un asunto sometido al conocimiento de los Tribunales de Justicia no constituye impedimento para que este Organismo Fiscalizador, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se pronuncie sobre la juridicidad de un decreto o resolución a través del trámite de toma de razón. Lo anterior, por cuanto el inciso tercero del citado precepto legal, que establece que esta Entidad debe abstenerse de intervenir en asuntos de naturaleza litigiosa o que se encuentren entregados a los Tribunales de Justicia, dice relación, como se ha expresado, con la labor dictaminadora, esto es, aquélla que fija el correcto sentido y alcance que debe darse a las normas legales para su debida aplicación, pero no respecto de la función de control preventivo de legalidad, la que se cumple a través de la toma de razón, ni con las atribuciones exclusivas que expresa y especialmente se confieren a este Organismo Fiscalizador en relación con el perfeccionamiento de determinados actos administrativos, como ocurre con el trámite de ratificación antes aludido. En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe indicar que la actuación de este órgano Contralor, en cuanto a efectuar el control preventivo de legalidad de la resolución N° 1.402, de 2011, tantas veces citada, y ratificar la medida expulsiva dispuesta en contra del recurrente, mientras estaba en tramitación la mencionada demanda laboral, se ajustó a derecho. Por su parte, en cuanto a la alegación formulada por el actor, relativa a que esta Contraloría General habría transgredido la orden dispuesta por el Juzgado Laboral en cuanto a suspender los efectos de la resolución que lo destituía de su cargo, es menester puntualizar, en primer lugar, que la demanda y medida en cuestión no fueron dirigidas en contra de esta Entidad Fiscalizadora, sino del Sub Director Administrativo del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, Dr. Alejandro del Río, y del Servicio de Salud Metropolitano Central, y respecto de la resolución exenta N° 759, de 2011, del referido establecimiento, por lo que mal puede entenderse que este Organismo, al efectuar el control preventivo de legalidad sobre la antedicha resolución N° 1.402, de igual año y origen, haya vulnerado lo dispuesto por el citado Tribunal de Justicia. A mayor abundamiento, y tal como expresamente lo reconoce el recurrente en la presentación N° 207.056, ingresada a esta Entidad Contralora el 25 de abril de 2011, cuya copia se acompaña a este informe, el Primer Juzgado de Letras del Trabajo no ordenó notificar la medida en comento a este Organismo Fiscalizador. Por consiguiente, atendidas las consideraciones previamente expresadas, esta Contraloría General estima que las argumentaciones del presente recurso deben ser desestimadas, ya que no resultan ser efectivas ni tienen asidero legal que las respalde, encontrándose conforme a derecho lo obrado por este Ente Superior de Control. IV. GARANTÍAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE VULNERADAS POR LA TOMA DE RAZÓN DE LA RESOLUCIÓN N° 1.402, DE 2011, DEL HOSPITAL DE URGENCIA ASISTENCIA PÚBLICA. a) Supuesta infracción a la garantía constitucional consagrada en el artículo 19, N° 2°, de la Constitución Política de la República, que asegura "La igualdad ante la ley". Pues bien, en relación con esta primera garantía constitucional invocada, cabe señalar que no puede sino entenderse que ésta no ha sido infringida a través de los trámites de ratificación y toma de razón del acto administrativo que aplicó la medida de destitución al señor Castro Tapia, puesto que, como se ha analizado, esta Contraloría General ha actuado conforme a las atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico. Por otra parte, se debe añadir que la ratificación y toma de razón de resoluciones como las de la especie, son actuaciones que se han realizado en iguales términos respecto de todos los casos en que se ha dispuesto la medida expulsiva a dirigentes gremiales, de tal modo que no puede sostenerse que el cumplimiento de estos deberes legales habrían significado un tratamiento discriminatorio al recurrente. Por el contrario, de haberse abstenido esta Entidad Fiscalizadora de efectuar dichos trámites, habría implicado, efectivamente, otorgar al actor un trato arbitrariamente diferente. Por lo tanto, a juicio de este Organismo de Control no se ha vulnerado la garantía constitucional de la igualdad ante la ley, esgrimida por el actor en su libelo. b) Supuesta vulneración a la garantía constitucional consagrada en el artículo 19, N° 16°, de la Constitución Política de la República, que asegura la libertad de trabajo y su protección. A este respecto, resulta pertinente precisar que, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política, el recurso de protección sólo procede en relación con el derecho contemplado en el aludido numeral 16° del artículo 19, en lo que dice relación a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y contratación, así como también, a lo establecido en el inciso cuarto del mismo, acerca de la negociación colectiva. Asimismo, menester es hacer presente que la aludida libertad de trabajo supone que las personas ingresan voluntariamente a los organismos de la Administración del Estado, precisamente en ejercicio del derecho consagrado en el N° 16° del artículo 19 de que se trata, pero que al hacerlo, quedan afectas a todas las normas de carácter legal que en razón de dicho vínculo laboral les sean aplicables. No obstante lo anterior, es del caso indicar que no se aprecia de qué manera la ratificación y toma de razón de la resolución N° 1.402, de 2011, del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, que aplicó la medida disciplinaria de destitución al solicitante, podría constituir una privación, perturbación o amenaza a su libertad de trabajo, habida consideración que, como ya se señaló, se han efectuado en el ejercicio de un imperativo constitucional y de mandatos legales, y como directa consecuencia del propio actuar, contrario al principio de la probidad administrativa, del señor Castro Tapia, cuya sanción se pretende eludir con la acción de protección interpuesta. V. CONCLUSIONES. Por consiguiente, en atención a los antecedentes y consideraciones anotados, y teniendo presente las disposiciones citadas, así como las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese lltmo. Tribunal desestime el recurso de protección deducido en estos autos. VI. DOCUMENTOS. Finalmente, para un mejor conocimiento de S.S. Iltma., sírvase tener por acompañados al presente informe, fotocopia de los siguientes documentos: 1.- Dictámenes N°s 19.918, de 1996, 17.518, de 2000, 7.931 y 13.801, de 2006, 59.181 y 59.395, de 2009, 60.977, de 2010, 4.180, 17.556 y 22.698, de 2011. 2.- Presentación N° 207.056, ingresada por don Carlos Castro Tapia a esta Entidad Fiscalizadora el 25 de abril de 2011. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República