Dictamen N° 4473/2017

N° 4.473 Fecha: 07-II-2017 Se han dirigido a esta Contraloría General don Ricardo Benito Cienfuegos Segovia y doña Priscilla Andrea Salgado Castaño, abogados, solicitando un pronunciamiento respecto de la legalidad de la circular N° 1.782, de 2015, de la Dirección General de Carabineros de Chile, por cuanto ésta impediría que los habilitados de derecho puedan actuar como apoderados en el ámbito administrativo y, además, no permitiría la intervención de un abogado como patrocinante o mandatario en los procedimientos instruidos en dicha institución. Requerida de informe, la citada entidad policial manifiesta que la aludida circular se ajusta a derecho, por cuanto al establecer que sólo aquellos apoderados que cuenten con título de abogado pueden realizar actos que impliquen defensa jurídica, aplica el criterio que en esta materia ha sostenido la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora. Agrega que existen determinadas actuaciones o diligencias en las que, dada su especial naturaleza, se requiere la comparecencia personal del funcionario, no siendo factible que éstas sean desarrolladas por el apoderado en su representación. Lo anterior, no obsta a que, concurriendo personalmente el funcionario, éste pueda contar con la correspondiente asistencia jurídica letrada. Señala, asimismo, que tratándose de procesos administrativos disciplinarios instruidos en Carabineros de Chile, en la actualidad la audiencia del inculpado antes de resolver no constituye un trámite esencial. No obstante ello, y como una medida para mejor resolver, la autoridad puede decretar dicha audiencia, para poder apreciar en conciencia la situación que le afecta, trámite en que puede contar con la asistencia jurídica pertinente. Sobre el particular cabe tener presente, en primer término, que el artículo 19 de la Constitución Política dispone en su numeral 3º que ésta asegura a todas las personas “La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos.”. Agrega luego que “Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere sido requerida. Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos.”. En este orden normativo, la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, dispone en su artículo 36, inciso primero, que “La potestad disciplinaria será ejercida por las autoridades institucionales competentes a través de un racional y justo procedimiento administrativo.”. En tanto, el artículo 46, letra t) del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, del ex Ministerio del Interior, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, establece que aquél gozará, entre otros, del derecho a defensa jurídica, en la forma que lo establezca la reglamentación institucional. Por su parte, la ley N° 19.880, en su artículo 10 establece, en lo que interesa, que “Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento”. A su vez, el artículo 17, letra e), indica que “Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales”. Enseguida, el artículo 20 señala que tendrán capacidad de actuar ante la Administración, entre otras, las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales. A continuación, según su artículo 21 “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: 1.- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. 2.- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3.- Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.”. Por último, el artículo 22 de la ley N° 19.880, se refiere a los Apoderados, disponiendo que “Los interesados podrán actuar por medio de apoderados, entendiéndose que éstos tienen todas las facultades necesarias para la consecución del acto administrativo, salvo manifestación expresa en contrario.”. Su inciso segundo agrega que “El poder deberá constar en escritura pública o documento privado suscrito ante notario. Se requerirá siempre de escritura pública cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad.”. A su turno, el artículo 7° de la ley N° 18.120, prescribe, en lo que interesa, que los servicios de la Administración del Estado no podrán negarse a aceptar la intervención de un abogado como patrocinante o mandatario de los asuntos que en ella se tramiten. Como se puede apreciar de la legislación citada, en los procedimientos administrativos que lleva a cabo Carabineros de Chile, sean estos disciplinarios o con otra finalidad, en los que se vean involucrados funcionarios de la institución, se debe asegurar el debido proceso, que conlleva el derecho a defensa jurídica, sin que se pueda impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado. Además se debe garantizar el derecho del interesado a actuar por sí, en la medida que tenga capacidad, el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados, la facilitación de su comparecencia personal cuando fuese necesaria y la procedencia que los interesados puedan actuar por medio de apoderados debidamente facultados. El debido proceso, en el ámbito administrativo, implica un racional y justo procedimiento, en el que se debe velar continuamente por el derecho de defensa o de contradicción de todas aquellas personas que puedan resultar afectadas con la decisión administrativa que haya de emitirse, constituyendo así un sistema de garantías que procura la obtención de decisiones justas, coherente con las necesidades públicas. Ahora bien, a través de la mencionada Circular N° 1.782, de 2015, cuestionada por los recurrentes, la Dirección General de Carabineros impartió instrucciones sobre la comparecencia de apoderados en los procesos administrativos instruidos en la institución, estableciendo en su Título II, que los interesados o inculpados pueden actuar en los procesos administrativos por sí mismos o por medio de apoderados, quienes pueden tener o no la calidad de abogados. Es así como, en caso que los interesados o inculpados, según corresponda, decidan actuar representados, en dicho instrumento se dispone que sólo los apoderados que cuentan con título de abogado, pueden representar a los funcionarios en todos aquellos actos que impliquen defensas jurídicas, mientras que los apoderados que no poseen dicha calidad profesional, si bien pueden instar por la prosecución del procedimiento, no pueden efectuar actos que impliquen ese tipo de defensa, lo que resulta aplicable igualmente a los egresados de derecho, dado que no cuentan con el citado título profesional. Ello, se agrega, es sin perjuicio de que existen ciertos actos del procedimiento que únicamente pueden ser ejecutados personalmente por el inculpado o interesado, como serían a modo de ejemplo, la declaración en el proceso, la diligencia de careo y la comparecencia que eventualmente puede determinar la jefatura en forma previa a resolver un determinado asunto, casos en los cuales no es admisible representación por medio de apoderado. De lo expuesto, se advierte que la precitada circular, en conformidad con las disposiciones legales vigentes, reconoce expresamente que en los procedimientos instruidos en Carabineros de Chile, los funcionarios pueden actuar por sí mismos, o representados por apoderados, y que éstos pueden tener o no título de abogados. Vale decir, en ningún caso se exige que sólo se puede actuar representado por abogado, lo que en este ámbito administrativo sería improcedente, al no existir ninguna norma que así lo establezca. Lo anterior salvo en aquellas actuaciones o diligencias que por su naturaleza se requiere la comparecencia personal del funcionario, como ocurre con la declaración del inculpado, que al constituir una instancia esencial para asegurar un legítimo derecho a defensa, debe necesariamente ser prestada por la persona que reviste esa calidad, por lo que no podría ser efectuada por el representante en su lugar. Esa circunstancia también resulta aplicable a los testigos cuyas declaraciones deben ser efectuadas personalmente; al careo que requiere la comparecencia personal de aquellos declarantes discordantes y a la audiencia que la jefatura respectiva puede decretar antes de resolver, en la que resulta imprescindible la presencia del inculpado, todo ello sin perjuicio que, concurriendo personalmente, aquéllos puedan contar con la correspondiente asistencia jurídica letrada (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 72.692, de 2010 y 33.() Pues bien, sobre el particular, se debe manifestar que a través de los dictámenes N°s 36.362, de 2001, 60.435 de 2008 y 51.869 y 65.374, ambos de 2009, esta Entidad de Control determinó que las personas que no poseen el título de abogado pueden participar como apoderados de los funcionarios del mencionado organismo, en la medida, por cierto, que esa actuación no implique efectuar defensa jurídica en favor de esos empleados, conclusión que es concordante con lo dispuesto en el artículo 19, N° 3, inciso segundo, de la Constitución Política, relativo al derecho a defensa jurídica, que sirve de fundamento al citado artículo 7° de la ley N° 18.120, según el cual, los servicios de la Administración del Estado -calidad que posee Carabineros de Chile-, no podrán negarse a aceptar la intervención de un abogado como patrocinante o mandatario de los asuntos que en ella se tramiten. En este contexto, resulta útil destacar que la designación de un apoderado, en los procesos de que se trata, ya sea que recaiga en un abogado o en persona que carezca de ese título profesional, debe formalizarse a través del procedimiento establecido en el artículo 22 de la ley N° 19.880, tal como se informó en el dictamen N° 60.721, de 2006, de este Órgano Contralor. Asimismo, respecto a la medida de no permitir la presencia de abogados en las audiencias, esta Contraloría General, en su dictamen N° 46.439, de 2015, ha concluido, que conforme con el citado artículo 10, inciso tercero, de la ley N° 19.880, los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente a la defensa de sus intereses, por lo que la aludida institución policial debe permitir dicha intervención cuando resulte procedente. En cuanto a la participación de los habilitados en derecho, ello resulta procedente en la medida que no realicen defensas jurídicas, criterio, que como ya se anotó, guarda concordancia con lo indicado por la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, pues para realizar actos que impliquen defensa jurídica, se requiere poseer título hábil de abogado. Finalmente, en lo que se refiere a los procesos disciplinarios, cabe anotar que mediante el decreto N° 1.592, de 2014, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, fueron introducidas diversas modificaciones a los Reglamentos de Disciplina de Carabineros de Chile, N° 11 y de Sumarios Administrativos de Carabineros de Chile, N° 15, eliminándose la obligación de recibir en audiencia al inculpado antes de resolver, de modo que, en la actualidad, no constituye un trámite esencial en esos procedimientos. De esta manera, cabe concluir que, contrariamente a lo alegado por los recurrentes, la circular en examen no afecta al debido proceso ni desconoce el derecho que le asiste a los funcionarios para actuar por sí mismos o por medio de apoderados, sino que simplemente precisa los casos en que el apoderado debe ser abogado y aquellas situaciones en que se requiere su comparecencia personal, sin perjuicio de que en tales circunstancias puedan ser asistidos por su abogado o asesor. Transcríbase a doña Priscilla Andrea Salgado Castaño y a Carabineros de Chile. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República () Conforme al original