Dictamen N° 4490/2016

N° 4.490 Fecha: 18-I-2016 La Contraloría Regional de Los Lagos, ha remitido a este nivel central la presentación efectuada por la Dirección de Obras Municipales (DOM) de Chaitén, en la cual requiere un pronunciamiento acerca de la juridicidad de la Circular N° 644, de 2014, de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (DDU N° 278), pues a su juicio, contraviene lo dispuesto en el artículo 24, letras a) y g) de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), al consignar en su N° 4 que los directores de obras a partir de la dictación de la ley N° 20.703, tratándose de solicitudes de permisos de edificación, solamente deben revisar las normas urbanísticas descritas en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, de la nombrada cartera de Estado-, y, además, que no procede rechazar aquellas ni formular observaciones cuando se constate que el proyecto incumple las normas legales y reglamentarias que les resulten aplicables cuando sean diversas a las mencionadas. Recabado su parecer, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo expresa, en síntesis, que “la Circular DDU 278 discurre sobre la base que, para efectos de conceder el permiso o autorización requerida, las atribuciones del DOM se limitan solamente a lo que diga la LGUC, es decir, a la aplicación del artículo 116, prevaleciendo lo previsto en esa regla, sobre cualquier otra norma que verse sobre la misma materia”. Agrega, que si dicho precepto no ordena que los directores de obras deban revisar otras distintas a las urbanísticas para dar aprobación a los anteproyectos y proyectos de obras de urbanización y edificación y otorgar los permisos pertinentes, no procedería que se añadan más requisitos de los que la LGUC prescribe, pues ello implicaría ampliar el ámbito de facultades de revisión de tales funcionarios. Al respecto, cabe apuntar, que el artículo tercero, N° 2, de la ley N° 20.703, reemplazó el artículo 24, letra a), N° 2, de la ley N° 18.695, que establecía como función de la unidad encargada de obras municipales la de “Dar aprobación a los proyectos de obras de urbanización y de construcción” por la de “Dar aprobación a los anteproyectos y proyectos de obras de urbanización y edificación y otorgar los permisos correspondientes, previa verificación de que éstos cumplen con los aspectos a revisar” de acuerdo a la LGUC. Luego, que el anotado artículo 24, letra a) N° 3, de la LOCM, prescribe que compete a la mencionada unidad “Fiscalizar la ejecución de dichas obras hasta el momento de su recepción” y en su letra g), señala que además le incumbe “En general, aplicar las normas legales sobre construcción y urbanización en la comuna”, siendo del caso precisar que esas disposiciones no han sido modificadas por la indicada ley N° 20.703. A su turno, que los incisos quinto y sexto del artículo 116 de la LGUC -agregados por la ley N° 20.016- consignan, respectivamente, que “El Director de Obras Municipales concederá el permiso o la autorización requerida si, de acuerdo con los antecedentes acompañados, los proyectos cumplen con las normas urbanísticas, previo pago de los derechos que procedan, sin perjuicio de las facilidades de pago contempladas en el artículo 128” y que “Se entenderá por normas urbanísticas aquellas contenidas en esta ley, en su Ordenanza General y en los instrumentos de planificación territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones, fusiones, loteos o urbanizaciones, en lo relativo a los usos de suelo, cesiones, sistemas de agrupamiento, coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores, superficie predial mínima, alturas máximas de edificación, adosamientos, distanciamientos, antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas, estacionamientos, franjas afectas a declaratoria de utilidad pública y áreas de riesgo o de protección”. En seguida, que el N° 4 de la DDU N° 278, señala, en lo que interesa, que “en virtud de lo establecido en el artículo 116 de la LGUC, el DOM debe revisar las normas urbanísticas aplicables al proyecto y, si éste da cumplimiento con aquellas, otorgará el permiso o autorización requerida, sin perjuicio de las disposiciones que sobre estos aspectos contempla el artículo 24 de la LOCM”, haciendo presente en su último párrafo que “si en la instancia de revisión del proyecto sometido a su consideración, el DOM detecta que se incumplen normas de la LGUC y su OGUC, o de otras normas legales y reglamentarias que le sean aplicables y que no correspondan a normas urbanísticas, ello no constituye mérito para efectuar observaciones o rechazar el expediente, conforme al antes mencionado artículo 116 de la LGUC”. Por último, y en relación con los elementos a revisar por la DOM con ocasión de las solicitudes de permisos en comento, es menester recordar que esta Contraloría General, en sus dictámenes N°s. 14.632, de 2008 y 13.143, de 2010, manifestó, en resumen, que en el marco de la preceptiva vigente a la data de su emisión, incumbía a las direcciones de obras municipales, no solo la revisión de las normas urbanísticas que se definen en el apuntado artículo 116, sino de todas aquellas regulaciones contenidas en la LGUC y en los instrumentos de planificación territorial, pues sostener lo contrario importaba desconocer las funciones previstas para aquellas en el aludido artículo 24 de la LOCM. Ahora bien, considerando que los antedichos pronunciamientos fueron emitidos con anterioridad a la citada ley N° 20.703, la problemática planteada radica en determinar si con la modificación de la letra a), N° 2, del reseñado artículo 24 de la LOCM, los directores de obras municipales únicamente deben revisar las normas urbanísticas referidas en el inciso sexto del apuntado artículo 116 de la LGUC. En ese orden de ideas es del caso consignar -además del tenor del nuevo N° 2 del artículo 24, letra a), ya señalado- que del análisis de la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.703, se aprecia que su propósito decía relación con regular la necesaria coordinación entre las labores asignadas a los directores de obras municipales en la LGUC con las funciones que previene para la unidad pertinente el nombrado artículo 24 de la LOCM, por lo que ese proyecto contempló la reforma y adecuación a ese precepto, a fin de definir claramente los roles y responsabilidades de los distintos actores en materia de construcción, haciendo de esta forma más expedita la aprobación de los permisos de edificación por parte de los directores de obras. Se agregó, asimismo, que esos funcionarios solo se limitarán a corroborar que los proyectos se adecuen a las normas urbanísticas y no al detalle técnico de ellos, lo que simplifica y agiliza la aprobación del permiso de edificación. De lo expresado en los párrafos precedentes es dable concluir que la modificación efectuada por la referida ley N° 20.703, respecto de la letra a) N° 2, del indicado artículo 24, tuvo como consecuencia la delimitación de las obligaciones de los directores de obras municipales a la verificación de que los anteproyectos y proyectos cumplan con los aspectos a revisar de acuerdo a la LGUC, esto es, con las normas urbanísticas que se definen en su artículo 116, inciso sexto, radicando la responsabilidad de la revisión y del cumplimiento de las demás normas legales y reglamentarias vigentes a los restantes profesionales que intervengan en esos procesos. En ese contexto, en la medida que los proyectos sometidos a la aprobación de la DOM respeten las normas urbanísticas atingentes, procede que esa unidad municipal conceda la autorización requerida bajo las condiciones anotadas, por lo que no se aprecia la existencia de una contravención en la circular objetada con lo prescrito en el citado precepto de la LOCM. Con todo, resulta del caso precisar que en atención a que la modificación legal que se analiza no alteró las letras a), N° 3, y g) del mencionado artículo 24 de la LOCM, que contemplan la función del nombrado funcionario municipal de fiscalizar la ejecución de las obras hasta el momento de su recepción y de, en general, aplicar las normas legales sobre construcción y urbanización en la comuna, respectivamente, esta sede de control no advierte impedimento para que si luego de otorgados los antedichos permisos constata el incumplimiento de disposiciones diversas de las señaladas precedentemente, pueda ejercer sus facultades de fiscalización por los mecanismos previstos en el ordenamiento en vigor, en los términos en que corresponda. Finalmente, acerca de lo establecido en el primer párrafo del N° 5 de la aludida circular -referido a la hipótesis en que no se hubiese detectado al momento del ingreso de una solicitud a la DOM la falta de alguno de los antecedentes y no se haya rechazado por ello- aspecto también consultado por el peticionario, es dable hacer presente que ese texto fue dejado sin efecto por la Circular N° 311, de 2015, de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, DDU N° 287, en atención a lo objetado por la jurisprudencia administrativa de esta entidad fiscalizadora, a través del dictamen N° 16, de 2015. Transcríbase a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y a todas las Contralorías Regionales. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República