Dictamen N° 4508/2013

N° 4.508 Fecha: 22-I-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rodrigo Gómez Peña, en representación de las empresas “Agrícola y Comercial Santa Cecilia S.A.” y “Raciocil Alimentos S.A.”, solicitando un pronunciamiento sobre la eventual prescripción de las multas que le aplicó a su representada la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, en adelante JUNAEB, por incumplimiento en los contratos de prestaciones de servicios de entrega de raciones alimenticias del Programa de Alimentación Escolar, aprobados por resoluciones N°s 53 de 2007, y 82 de 2009, respectivamente, ambas de JUNAEB. Alega el recurrente, que la prescripción de las multas cursadas por la JUNAEB se basa en que han transcurrido más de seis meses entre el momento en que se produjeron las infracciones que les dieron origen y su cobro efectivo, ya que al no existir una norma especial de prescripción en la ley N° 19.886, que regula los mencionados contratos, se deben aplicar las normas generales, razón por la cual todas las infracciones derivadas de esos convenios deben ser consideradas como faltas y, por ende su prescripción se rige, en su concepto, por las normas contenidas en los artículos 94 y 95 del Código Penal. Requerida de informe, la JUNAEB manifiesta que los contratos celebrados con los prestadores son de carácter civil, siendo sus normas contractuales ley para las partes contratantes, por lo que cualquier incumplimiento de sus obligaciones contractuales podrá ser objeto de sanciones civiles, las que en el caso particular de estos proveedores se traducen en la aplicación de multas, por así establecerlo expresamente las normas de las convenciones de la especie, pero en ningún caso podría entenderse que las infracciones a esos contratos podrían derivar en sanciones de carácter penal o administrativo, por ser propias del derecho público. Por otra parte, la JUNAEB hace presente que esta Contraloría General es incompetente para emitir un pronunciamiento sobre la materia, toda vez que se trata de la interpretación y aplicación de normas emanadas de un contrato de naturaleza jurídica civil, las que se encuentran restringidas al conocimiento y competencia de los Tribunales Ordinarios de Justicia, por tratarse de una materia litigiosa, de acuerdo al inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336. Como cuestión previa, en relación a la supuesta incompetencia de esta Entidad de Control sobre la materia, es preciso advertir que lo señalado por el mencionado inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, no impide a este Organismo Fiscalizador pronunciarse acerca del ejercicio de las potestades de la Administración cuando contrata, particularmente en lo relativo a las consideraciones jurídicas que debe tener en cuenta y para los efectos de adoptar las decisiones que proceden en la aplicación de acuerdos de voluntades como los de esta naturaleza. Al respecto, cabe mencionar que de acuerdo al principio de estricta sujeción a las bases de licitación, las cláusulas de estas deben observarse de modo irrestricto y constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones tanto de la Administración como de los oponentes, en tanto que el principio de igualdad de los oferentes garantiza la actuación imparcial del servicio, para lo cual es imprescindible que las bases establezcan requisitos impersonales y de aplicación general (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 62.483, de 2004, de esta Contraloría General). En ese sentido, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Fiscalización, contenida en los dictámenes N°s 4.718, de 2000 y 42.701, de 2008, entre otros, ha manifestado que a través de los mencionados principios se pretende reflejar la legalidad y transparencia que debe primar en los contratos de la Administración, de modo que deben respetarse en toda licitación pública, sin que puedan admitirse excepciones, salvo la fuerza mayor o el caso fortuito que afecte por igual a todos los participantes o que en las bases y sus respectivos contratos se prevean situaciones especiales que lo permitan. Asimismo, deben tenerse presente las atribuciones de fiscalización y auditoría de esta Contraloría General tendientes a investigar las eventuales irregularidades, a fin de hacer efectivas las responsabilidades administrativas pertinentes. Ahora bien, sobre el particular, es importante señalar que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, el procedimiento de aplicación de multas fue establecido en las bases administrativas de licitación pública aprobadas por las resoluciones N°s. 135, de 2006 y 301, de 2008, en virtud de las cuales la JUNAEB celebró posteriormente los contratos con las empresas recurrentes. En ese contexto, debe establecerse que la aplicación de las multas pactadas en los convenios por incumplimiento de las obligaciones de las partes, no constituye una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, sino que corresponde a la mera ejecución de las estipulaciones de tales acuerdos de voluntades (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 8.297, 21.035 y 50.606, de 2012, de esta Contraloría General). De esta manera, cabe concluir que a la prescripción de las multas estipuladas en las bases de licitación y en los contratos de prestación de servicios de entrega de raciones alimenticias del Programa de Alimentación Escolar, celebrados entre la JUNAEB y las empresas Agrícola y Comercial Santa Cecilia S.A y Raciocil Alimentos S.A., le son aplicables las disposiciones del Título XLII “De la Prescripción”, del Libro Cuarto “De las obligaciones en general y de los contratos”, del Código Civil. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República