Dictamen N° 4606/2009

N° 4.606 Fecha: 29-I-2009 El señor José Miguel Gálvez Bush, en representación de la sociedad Ingetal Ingeniería y Construcción S.A., solicita la reconsideración del dictamen N° 10.994, de 2007, mediante el cual la Contraloría Regional de Los Lagos concluyó, en el marco la obra denominada "Normalización del Hospital de Castro, III Etapa", que se había ajustado a derecho la determinación del Servicio de Salud Llanquihue, Chiloé y Palena, actual Servicio de Salud del Reloncaví, en orden a rechazar la pretensión de cobro de dicha empresa, como aumento de obra, de los trabajos consistentes en la habilitación provisoria del segundo piso del edificio J del Hospital de Castro, para oficinas administrativas. Al efecto señala la recurrente, en síntesis, que al celebrarse el contrato de obra pública de la especie se determinaron todas las obras a realizar, entre las cuales no se encontraba la aludida habilitación; que si bien, en conformidad al punto 1/9 de las Especificaciones Técnicas, se debía considerar el traslado de las oficinas de administración al edificio J, no se indicaba el piso donde debían trasladarse, ni menos que debía habilitarse provisoriamente algún sector de ese edificio; y que fue en el transcurso de la ejecución de las obras donde se generó un acuerdo de aumentos y disminuciones, en que se encuentra la modificación estructural del segundo piso del edificio J, que incluye la incorporación de ventanas de aluminio que permitieron su habilitación para la instalación provisoria de esas dependencias. Precisado lo anterior, y atendido que, en lo esencial, las alegaciones y fundamentos esgrimidos por la empresa recurrente en la presente reconsideración ya se hicieron valer ante la Contraloría Regional de Los Lagos; con motivo del dictamen aludido, y que, por lo mismo,, se cuenta con la opinión que sobre tales alegaciones emitió el Servicio de Salud contratante y con el análisis que al respecto realizó la mencionada Oficina Regional, en esta oportunidad se ha procedido a efectuar un nuevo estudio respecto del problema planteado, teniendo especialmente presente los referidos documentos, las bases administrativas, las especificaciones técnicas y los demás antecedentes que rigieron el contrato de obra pública de que se trata. En primer término, procede recordar que el artículo 3°, N° 3.3, ,de las bases administrativas generales dispone que en el caso de obras no consideradas bajo ningún concepto, ya sea en planos del proyecto, especificaciones técnicas, aclaraciones u otro documento de la propuesta, se podrá optar para su ejecución bajo el concepto de obras extraordinarias, aprobadas por el mandante. El N° 3.28 del mismo artículo, indica que se entiende por planos generales, en lo que interesa, los diseños que, indicando ubicación, formas y medidas, permitan un juicio completo de la obra por realizar, y el N° 3.29, a su vez, establece que los planos de detalle son los diseños a escala adecuada para realizar la construcción de piezas o partes del proyecto contenido en los planos generales. El artículo 12, inciso primero, de dichas bases preceptúa que el contratista debe ejecutar los trabajos con arreglo a las bases administrativas generales, a las bases administrativas especiales, las especificaciones técnicas de arquitectura y especialidades, los planos generales, los planos de detalle, estudios específicos, aprobados por el mandante y a las condiciones del contrato. Por su parte, el artículo 57, inciso primero, señala que el contratista ejecutará la obra en conformidad a lo establecido en las bases y con sujeción estricta a los planos generales y de detalle, especificaciones técnicas y demás antecedentes de la licitación, hasta su total terminación. El inciso segundo agrega que el contratista no podrá introducir cambio alguno en dichos planos, especificaciones y documentos complementarios. Cualquier duda que se le presente respecto de los mismos, deberá consultarla por escrito, a través de la Inspección Técnica, dejando constancia en el Libro de Obras. Pues bien, acorde la normativa de las bases referidas procede sostener que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, que constituyen la fuente de los derechos y obligaciones de las partes del contrato en análisis, no se contempló expresamente la obligación del contratista de habilitar el segundo piso del edificio J. Por el contrario, ninguna de las partes ha discutido que el plano original de las obras indicaba que el referido piso quedaba como obra gruesa y planta libre. En ese contexto, y considerando que el principal fundamento que señala el Servicio de Salud contratante para hacer de cargo del contratista los costos de la habilitación mencionada, es el punto 1/9 de las Especificaciones Técnicas, corresponde dilucidar en la especie si la exigencia contenida en dicha disposición resulta suficiente para entender que la empresa contratante debía haber previsto en su oferta económica la habilitación del piso en comento. El referido punto 1/9 indica, en lo que interesa, que la primera etapa de este proyecto contempla en su fase de término, el "Traslado -entre otros- de Servicios Generales, Bodegas, Lavandería, Central de Alimentación, Residencias, Casino, Farmacia, Administración, Vestuarios de Personal, Central Térmica, al edificio J". A juicio del Servicio de Salud contratante, la empresa, al saber: que tenía que trasladar las oficinas administrativas al edificio J, debió, si tenía dudas al respecto, consultar acerca del lugar preciso en que debía realizarse el traslado, en la etapa de consultas y respuestas, de manera que si no lo hizo, rige el artículo 57 de las bases en cuanto señala que no se le admitirá excusa o alegación posterior. Añade que el único lugar posible para trasladar las oficinas, sin entorpecer el normal funcionamiento del Hospital, era el referido piso 2, y que si el recurrente no estaba de acuerdo con la decisión de la Inspección Técnica de Obras en orden a que para ello debía habilitar el referido piso, debió haber deducido la apelación contemplada en el artículo 92 de las bases, sin embargo no lo hizo, lo que demostraría su acuerdo. Además, en el punto 1/6, Presupuesto del Oferente, de las mismas especificaciones técnicas, se establece que "El contratista deberá agregar al final de una partida uno o más ítems complementarios, si estimare que para la cabal ejecución de una partida se requiriere de prestaciones no incluidas en el itemizado oficial. De no hacerlo así, no podrá cobrar dichos adicionales durante la ejecución de la obra como aumento de obra u obra extraordinaria. En documento anexo deberá describir detalladamente dichos ítems". Sobre el particular, es necesario hacer presente, en primer término, que los servicios públicos que convocan a una licitación para la ejecución 'de una obra pública deben velar porque el proyecto respectivo defina en forma suficiente la obra a realizar, con la finalidad de que los interesados puedan efectuar una evaluación precisa de las partidas a construir y de los valores respectivos, y así se estableció expresamente, entre otros, en los artículos 3, 12 y 57 de las bases, citados precedentemente. En ese contexto, la posición del Servicio de Salud contratante, implica asimilar la obligación que tenía el contratista de "trasladar" las oficinas de administración al edificio J, con la de "habilitar el segundo piso de ese edificio", lo que, a juicio de esta Contraloría General excede el alcance de la expresión "trasladar", si se considera que su sentido natural y obvio es el de "llevar o cambiar a una persona o cosa de un lugar a otro". Pues bien, en las bases, el lugar al que debía hacerse el traslado fue individualizado como "edificio J", de manera que, en realidad, lo que ocurrió en la especie fue que el Servicio de Salud no especificó en los antecedentes de la licitación el lugar preciso dentro de ese edificio, donde debía hacerse el traslado, vacío que si bien hubiera podido superarse en el proceso de consultas y respuestas, la circunstancia de que así no hubiera sido no constituye, por sí sola, fundamento suficiente para hacer de cargo del contratista la habilitación del piso en comento. En efecto, debe recordarse que es la Administración la principal obligada a que la obra que encarga quede completamente definida en los antecedentes de la licitación, sin que sea dable exigir a los proponentes que, en la etapa de consultas de ese proceso concursa¡, deban llenar los vacíos de que adolezcan esos instrumentos, especialmente si se considera que en el caso que se examina, el Servicio no ha señalado en qué funda su afirmación en orden a que los oferentes, antes de presentar su oferta económica, debían tener conocimiento que el único lugar posible para trasladar las oficinas de administración, sin entorpecer el normal funcionamiento del Hospital, era el referido piso 2. Por lo mismo, no resulta atendible el argumento esgrimido por el Servicio, en el sentido de que en el caso que se analiza la recurrente debió hacer uso del punto 1/6 de las Especificaciones Técnicas, agregando uno o más ítems complementarios, si estimare que para la cabal ejecución de una partida se requiere de prestaciones no incluidas en el itemizado oficial. En consecuencia, en mérito de lo expuesto, y atendido el respeto al principio de equivalencia de las prestaciones y con el fin de evitar el enriquecimiento sin causa por parte de la Administración, cabe concluir que las obras relativas a la habilitación provisoria, para oficinas administrativas, del segundo piso del edificio J del Hospital de Castro, deben ser de cargo del Servicio de Salud contratante, el que deberá adoptar las medidas pertinentes para proceder a su pago, Se reconsidera el dictamen N° 10.994, de 2007, de la Contraloría Regional de Los Lagos.