Dictamen N° 56257/2011

N°56.257 Fecha:05-IX-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Javier Orlando Nahuelpán Guilitraro consultando, en síntesis, sobre la legalidad de la actuación de la Capitanía de Puerto de Valdivia que, estando en conocimiento de una solicitud de espacio costero marino de los pueblos originarios, no suspendió la tramitación de las concesiones marítimas que indica, requeridas por Celco S.A. en la misma zona. A su vez, Celulosa Arauco y Constitución S.A. -Celco S.A.-, argumenta en razón del interés directo que tiene en la materia sometida al conocimiento de este Órgano Contralor. Requerido su informe, la Gobernación Marítima de Valdivia manifiesta que según lo prescrito en el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, sobre Concesiones Marítimas, las facultades para la tramitación y otorgamiento de ese tipo de concesiones correspondientes a su jurisdicción, pertenecen al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. Agrega que al tiempo de la promulgación de la ley N° 20.249, se consultó a esa Subsecretaría sobre la aplicación del artículo 10 del referido cuerpo legal, obteniendo como respuesta que la competencia para resolver la suspensión en comento se radica en el Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina -hoy Subsecretaría para las Fuerzas Armadas-, por lo que las autoridades marítimas locales debían mantener el ingreso normal de solicitudes, sin perjuicio de informar respecto de las sobreposiciones. A continuación, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas expone que de acuerdo con lo informado por la autoridad marítima local, en el caso consultado la petición de espacio costero marino de pueblos originarios se sobrepone con solicitudes de concesión marítima, razón por la cual procedió a suspender la tramitación de estos últimos expedientes, entendiendo que dicha facultad es propia de aquella repartición estatal. Destaca que todas las solicitudes de concesión marítima que se sobreponen con áreas solicitadas como espacio costero marino de pueblos originarios han sido del mismo modo suspendidas. Al respecto, el artículo 10 de la ley N° 20.249, que Crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios –ubicado en su Título II, que regula el procedimiento para la declaración de espacio costero de pueblos originarios–, contempla criterios de decisión entre solicitudes incompatibles, estableciendo que si la misma área requerida como espacio costero hubiere sido objeto de una petición de afectación para otros fines, se deberá suspender esta última hasta que se emita el informe del uso consuetudinario elaborado por la CONADI o hasta que se resuelva el recurso de reclamación que se hubiere interpuesto en su contra. Como puede advertirse, en la situación regulada por ese precepto concurren distintas solicitudes sobre el mismo sector, sin que se describa con detalle de qué tipo de peticiones se trata, a diferencia de lo previsto en el artículo 7° del mismo texto legal, que regula la convergencia con concesiones marítimas o de acuicultura ya otorgadas o áreas de manejo ya declaradas, caso en el cual el legislador prefiere estas últimas que, en rigor, constituyen situaciones jurídicas ya consolidadas. Pues bien, a diferencia de lo manifestado por Celco S.A., la incompatibilidad prevista en el artículo 10 aludido, necesariamente debe tratarse de la concurrencia de una solicitud de espacio costero marino para los pueblos originarios con una petición de otro tipo de afectación del borde costero, pues frente al señalado concurso de requerimientos y en caso de informe favorable de la CONADI, su inciso segundo en forma expresa indica que se deberá preferir la solicitud de espacio costero, de lo que se desprende que aquella solicitud que se deniega y cuya tramitación estaba suspendida, no se refiere a estas materias. En ese orden de ideas, es dable concluir entonces que la solicitud de espacio costero marino de pueblos originarios presentada por el recurrente, suspende la tramitación de las concesiones marítimas requeridas por Celco S.A., en el mismo sector. Establecido lo anterior, resulta necesario determinar cuál es la autoridad llamada a suspender la tramitación de las concesiones marítimas cuando una solicitud de ese tipo de espacio costero se sobrepone al sector requerido. Cabe manifestar que del artículo 2° del ya citado decreto con fuerza de ley N° 340, fluye que es facultad privativa del Ministerio de Defensa Nacional conceder el uso particular en cualquier forma, de las playas y terrenos de playas fiscales que indica, así como también la concesión de rocas, fondo de mar, porciones de agua dentro y fuera de las bahías, entre otras, por lo que de acuerdo con lo informado por la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y por la Gobernación Marítima de Valdivia, las capitanías de puerto no poseen atribuciones para pronunciarse sobre esas solicitudes, debiendo intervenir sólo en aquellos actos trámite en que la ley y el reglamento han contemplado su participación. No obstante, la suspensión de la tramitación dispuesta por el artículo 10 de la ley N° 20.249, no se traduce en un pronunciamiento que resuelva el asunto que se suspende -como sería el otorgamiento o denegación de una concesión marítima-, sino que se trata de una paralización transitoria de aspectos procedimentales y que se reiniciarán, si fuere procedente, en la oportunidad indicada en la normativa y sin que corresponda, en consecuencia, devolver los antecedentes recibidos. De tal modo, es necesario determinar cuándo se inicia el procedimiento de concesión marítima que se requiere suspender. Sobre el particular, la tramitación de las mismas se encuentra regulada en el decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento sobre Concesiones Marítimas, que en su artículo 25 previene que la solicitud respectiva deberá ser presentada por el interesado en la capitanía de puerto respectiva, en un expediente que contenga los antecedentes que indica. La norma encarga a esa autoridad, en coordinación con un asesor técnico, la verificación de los antecedentes acompañados y de la sobreposición total o parcial de la solicitud con concesiones otorgadas y con otras solicitudes en trámite y le instruye que devuelva los antecedentes recibidos cuando vengan incompletos o no cumplan con las exigencias normativas, agregando que “en tal caso se considerará que la solicitud no ha ingresado a trámite”. Enseguida, en sus incisos séptimo, octavo y noveno, añade que recibido el expediente conforme, el capitán de puerto devolverá un ejemplar al interesado, debidamente visado y fechado, adjuntando el certificado que acredita que la solicitud ha sido ingresada al Sistema Integrado de Administración del Borde Costero, y remitiendo el expediente a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. Agrega, que “Se considerará como fecha de inicio de la tramitación de una concesión, la fecha del comprobante de inicio de trámite emitido por el Capitán de Puerto”. La tramitación descrita debe entenderse a la luz de lo previsto en la ley N° 19.880, cuyo artículo 18 define el procedimiento administrativo como una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal. Comprende las etapas de iniciación, instrucción y finalización, y es necesario que conste en un expediente en el que se asentarán los documentos presentados con expresión de la fecha y hora de su recepción, respetando su orden de ingreso. Luego, en sus artículos 28 y siguientes, prescribe que los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a petición de parte interesada, caso este último en el cual debe presentarse una solicitud con las indicaciones que señala, además de las exigencias que la legislación especial establece en la materia. Pues bien, como puede advertirse las gestiones efectuadas por el solicitante de una concesión marítima ante la capitanía de puerto, son de aquellas que corresponden a la etapa de iniciación del procedimiento, el que comienza a petición de parte interesada, por lo que la disposición del artículo 10 de la ley N° 20.249 -en orden a suspender su tramitación-, también obliga a la capitanía de puerto si el expediente administrativo se encuentra en esa sede. Finalmente, en el caso que se consulta, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas informó que dispuso la suspensión de la tramitación de las concesiones marítimas que se sobreponían a la solicitud de espacio costero marino de los pueblos originarios que interesa al señor Nahuelpán Guilitraro, por lo que esta Contraloría General de la República estima subsanada la situación que afectaba al recurrente, sin perjuicio de hacer presente que, en lo sucesivo, debe darse cumplimiento a lo previsto en el artículo 10 de la ley N° 20.249 según los criterios señalados precedentemente. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República