Dictamen N° 6112/2011

N° 6.112 Fecha: 1-II-2011 Mediante oficio N° 957, de 2010, ingresado a esta Entidad de Control el día 6 de enero de 2011, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido informe en relación al recurso de protección interpuesto por don Jorge Stambuk Fuentes en contra del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario y del Contralor General de la República, que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 8109-2010. El recurso de protección mencionado, en lo que respecta al Contralor General, solicita que se deje sin efecto, el dictamen N° 34.842, de 25 de junio de 2010, de esta Entidad, el que, reconsiderando la jurisprudencia anterior sobre la materia, concluyó que en el cálculo de la indemnización prevista en el inciso segundo del artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882, únicamente deben incluirse los años de servicio como Alto Directivo Público en la institución respectiva, sin que deban tomarse en cuenta para dicho cálculo los años desempeñados en otras calidades jurídicas. I .- LOS HECHOS En relación a la materia planteada y para mejor comprensión de V.S. Iltma. es necesario precisar los alcances del pronunciamiento mencionado y su conexión con el recurrente, para luego expresar las consideraciones que a juicio de esta Entidad Contralora determinan el rechazo del recurso de protección interpuesto, en todas sus partes. Al respecto, cabe señalar que el citado dictamen N° 34.842, de 2010, determinó que la indemnización que le corresponde recibir a un alto directivo público debido al cese de funciones producido en los términos que exige el inciso segundo del artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882, ha sido establecida por la ley en razón del ejercicio del cargo de Alto Directivo, y por ello sólo favorece a los funcionarios que se han desempeñado en tal carácter, de modo que en el cálculo del beneficio debe contabilizarse solamente el tiempo en que el servidor ha prestado servicios en dicha calidad directiva en la institución, siendo ésta la forma en que debe entenderse la remisión normativa que efectúa el precepto referido al actual artículo 154, de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo. Pues bien, en cumplimiento de dicho criterio, tal como lo expresa el actor en su libelo y según se aprecia de los antecedentes tenidos a la vista, una vez desvinculado de su cargo de Director Regional de Antofagasta del Indap, a contar del 18 de octubre de 2010, en virtud de la aceptación de su renuncia no voluntaria, dicha entidad procedió a indemnizarlo en los términos antes referidos, circunstancia de la cual el recurrente fue informado por medio de una carta expedida por la institución y de la cual fue notificado personalmente, según sus dichos, con fecha 4 de noviembre del mismo año. Al respecto, es necesario aclarar que según lo dispuesto en el artículo único, N° 1, del decreto con fuerza de ley N° 49, de 2003, del Ministerio de Hacienda -que determina para los servicios públicos que indica, dependientes o relacionados con el Ministerio de Agricultura, los cargos que tendrán la calidad de altos directivos públicos-, las plazas de director regional del mencionado Instituto tienen la referida calidad. Enseguida, es útil tener en cuenta que mediante decreto N° 971, de 2006, del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial el 30 de enero de 2007, el aludido organismo fue incorporado al Sistema de Alta Dirección Pública contemplado en la ley N° 19.882. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones. A) EXTEMPORANEIDAD DEL PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN. En primer término, cabe desestimar el recurso de autos, en atención a que es extemporáneo. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales -modificado por los Autos Acordados de 4 de mayo de 1998 y de 8 de junio de 2007-, dispone en su N° 1, que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticia o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Pues bien, cabe señalar que en la especie, el acto que configura la situación que el recurrente califica de ilegal, arbitraria y vulneratoria de sus derechos constitucionales, es la emisión, por parte de esta Contraloría General, del referido dictamen N° 34.842, de 2010, emitido el día 25 de junio de 2010 y que el actor expresamente solicita sea dejado sin efecto por medio de la presente acción cautelar. En este sentido, conviene destacar que la misiva que le enviara el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario comunicándole la forma de cálculo de su indemnización, y en definitiva, el monto a recibir, únicamente se limitó a cumplir con ese pronunciamiento, dado el carácter obligatorio de la jurisprudencia administrativa emitida por este órgano de Control. En cuanto a este aspecto, es del todo necesario indicar que la facultad dictaminadora de esta Entidad Fiscalizadora, emana fundamentalmente de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de lo dispuesto en la ley N° 10.336, en sus artículos 5°, 6°, 9° y 19, disposiciones, según las cuales, la emisión de dictámenes por el Contralor se realiza por escrito, ya sea a petición de parte o de las jefaturas o autoridades respectivas, en las materias de su competencia, constituyendo tales pronunciamientos la jurisprudencia administrativa, obligatoria y vinculante tanto para los funcionarios correspondientes en el caso o casos concretos a que se refiera, como para toda la Administración; aquello, sin perjuicio de su reconocimiento en diversos cuerpos normativos que inciden en aspectos de derecho administrativo. Así, la interpretación de las normas legales pertinentes que realiza esta Entidad de Control a través de sus dictámenes es de efectos generales y posee fuerza obligatoria, resultando imperativo su cumplimiento, tanto para los afectados como para la Administración desde la fecha de su emisión, de manera que pueda ser uniformemente cumplida por todas las personas e instituciones a quienes alcanza. En este punto, conviene precisar que la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, se aplica con carácter de supletoria, en el caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de ese texto legal, de modo que al estar regulada en la normativa citada en los párrafos anteriores la fecha desde que los dictámenes de la Contraloría General de la República son obligatorios para los servicios públicos y sus funcionarios, resulta que las normas relativas a la notificación de los actos administrativos contenidas en la ley N° 19.880, no son aplicables al ejercicio de esta facultad. Queda claro entonces que el dictamen que impugna el actor provocó efectos desde su emisión, esto es, a partir del día 25 de junio de 2010, fecha en la que se presume, dado sus efectos generales y obligatorios, que fue conocido por el actor en los términos que exige el N° 1 del referido auto acordado de la Corte Suprema. Luego, no cabe más que concluir, en virtud del efecto obligatorio ya explicitado, que la carta de la cual fue notificado el actor con fecha 4 de noviembre de 2010, emitida por el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario y mediante la cual se le comunicara el monto de la indemnización que recibiría, no es más que una manifestación de la obligatoriedad para los servicios públicos del dictamen contra el cual recurre, siendo este pronunciamiento, en definitiva, el acto que el recurrente estima vulneratorio de sus derechos constitucionales. Ahora bien, es necesario señalar que tanto los efectos generales como el carácter obligatorio de los dictámenes de este Ente Contralor han sido reconocidos reiteradamente por la jurisprudencia judicial, que ha señalado "en el presente caso es claro que al suscribir la recurrida el dictamen N° 46.251 del año 2007 sólo interpretó determinadas normas administrativas, y que el alcance de este dictamen es de carácter general, esto es trascendió la situación específica del actor...". (Sentencia en apelación de recurso de protección, Corte Suprema, rol N° 4533-09, de fecha 13 de octubre del año 2009). Enseguida, puede citarse la sentencia de la Excma. Corte Suprema que, pronunciándose sobre la apelación de la sentencia de primera instancia dictada en el recurso de protección rol N° 7890-10 por la Corte de Apelaciones de Concepción, en su considerando primero señaló "...teniendo en consideración que la Municipalidad recurrida se encuentra obligada a cumplir el dictamen N° 38.280, de la Contraloría General de la República en virtud de lo dispuesto en los artículos 98 de la Carta Fundamental y 1° y 6° de la ley N° 10.336, ha de concluirse que la autoridad edilicia ha incurrido en un acto ilegal al no cumplir con lo ordenado en el mencionado dictamen". En virtud de las consideraciones expuestas y tomando en cuenta que la presente acción cautelar ha sido interpuesta en contra del dictamen N° 34.842, de 25 de junio de 2010, con fecha 30 de noviembre del mismo año, cabe concluir que el plazo de 30 días corridos para presentar la acción de protección establecido en el citado auto acordado del año 1992 se encontraba, a esa data, vencido, debiendo rechazarse esta acción constitucional por extemporánea. B) AUSENCIA DE DERECHO INDUBITADO. Sobre este aspecto, es del todo necesario recalcar que el interesado plantea una controversia en relación a la interpretación de la normativa referente a la materia de que se trata, esto es, los beneficios económicos asociados al régimen de Alta Dirección Pública regulado por la ley N° 19.882, pretendiendo a través de esta vía dejar sin efecto la interpretación actualmente vigente contenida en el dictamen que impugna. En relación con este aspecto, conviene recordar que el recurso de protección fue concebido y creado como un mecanismo de emergencia, rápido y eficaz frente a manifiestas violaciones o atropellos flagrantes de determinados derechos, lo que requiere, tal como se desprende del artículo 20 de la Constitución Política de la República, la existencia, previa configuración legal, del derecho que se pretende proteger, y que, por lo demás, sea de aquellos cuya protección puede ejercerse por esta vía cautelar, según los términos de dicho precepto. De esa forma, debe descartarse de plano que ésta sea una vía para formular cuestionamientos o pretender discutir y alterar la interpretación de la normativa vigente relativa al sistema de Alta Dirección Pública, toda vez que aquéllo excede del todo la finalidad de esta acción constitucional y, por lo demás, esta potestad pertenece al ámbito de acción de esta Contraloría General según se analizará. Siendo ésta su pretensión, el actor desnaturaliza la finalidad establecida en la Carta Fundamental del recurso de protección, cual es restablecer el imperio del derecho reaccionando ante una situación anormal y evidente, para lo que se requiere que previamente dicha órbita de protección haya sido determinada conforme a derecho. Así entonces, y dado que el recurso de protección es una acción cautelar que protege a los individuos mediante ciertas providencias que evitan los efectos del acto arbitrario e ilegal que haya amagado un derecho indiscutido, en ningún caso puede tener por objeto alterar la legítima interpretación vigente de las normas estatutarias que rigen a los funcionarios públicos. Este criterio ha sido recogido, por citar algunos ejemplos, en sentencia de la Corte de Apelaciones de Rancagua, de 12 de febrero de 2008, Rol N° 1209-2007, y en la sentencia de la Corte Suprema, de 7 de febrero de 2008, Rol N° 112-2008. Asimismo, resulta del todo útil destacar que la Corte Suprema, en fallo de 19 de agosto de 2010, en causa rol N° 4759, de 2010, a propósito de un recurso de protección interpuesto en contra del Contralor General de la República, expresó en su considerando 3°: "Que conforme lo ha venido sosteniendo esta Corte en anteriores fallos sobre materias similares a la planteada en el presente recurso, del mérito de los antecedentes se advierte la existencia de una controversia en cuanto a la procedencia del derecho al pago del denominado incremento previsional calculado sobre determinadas prestaciones que asistiría a los funcionarios municipales a cuyo favor se recurre, y consecuentemente acerca del derecho para retener lo pagado conforme a la base de cálculo que estiman debe aplicarse los actores, lo que impide considerar que éstos se encuentren ante un derecho de carácter indubitado; y una contienda así generada no puede ser dilucidada por medio de esta acción cautelar de derechos constitucionales, ya que ella no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados." Como se podrá advertir, la pretensión del actor no puede ser discutida en sede de protección, toda vez que no busca a través de ella amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado, requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, sino que pretende alterar la interpretación de las normas qué regulan el régimen de los Altos Directivos Públicos, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de autos. De esta forma, no cabe más que concluir que las pretensiones que el recurrente pretende conseguir por la vía del recurso de protección determinan su rechazo en todas sus partes. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO No obstante que lo expuesto precedentemente es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes del recurso interpuesto, esta Contraloría General considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado, tendientes a descartar el carácter de ilegal y arbitrario del dictamen impugnado, así como la vulneración de garantías constitucionales invocadas. Para estos efectos, es conveniente recordar que de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política de la República, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, que como consecuencia de ello derive en la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por el recurrente. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 34.842, DE 2010. Sobre este particular, cumple con manifestar que el recurso de protección constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, es decir, persigue la adopción de medidas de resguardo frente a acciones u omisiones ilegales o arbitrarias que priven, perturben o amenacen el legítimo ejercicio de las garantías y derechos que el artículo 20 de la Constitución Política enumera. De este modo, es un requisito indispensable para que dicha acción prospere, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, que afecte a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. En lo que respecta a la legalidad del dictamen impugnado, es necesario tenor presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia ha sostenido que un acto es ¡legal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, tal como lo han señalado, entre otras, las sentencias de la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago de 24 de enero de 1992, rol N° 2883/91; de 12 de julio de 1993, rol N° 1788/93 y de 30 de abril de 1993, rol N° 186/93, supuesto que no ha ocurrido con la emisión del dictamen N° 34.842, de 2010, según se detallará. Para estos efectos, es menester hacer alusión una vez más al bloque normativo que otorga sustento a la potestad de este Organismo Contralor para emitir pronunciamientos jurídicos obligatorios, contenido tanto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y la ley N° 10.336, Orgánica de esta Contraloría General, especialmente a sus artículos 5°, 6°, 9° y 19. Pues bien, el referido precepto constitucional encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñar las demás funciones que le otorga su Ley Orgánica. Por otra parte, los artículos 5°, 6° y 9°, de la ley citada, en cumplimiento con dicho mandato constitucional indican que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos y, en general, sobre los ,asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen; estableciendo que sólo las decisiones y dictámenes de esta Contraloría General serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa. De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento objetado se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han conferido a esta Contraloría General, en este caso, en lo relativo á la potestad para interpretar los estatutos que rigen a los funcionarios públicos, por lo que su dictación no puede significar una infracción al artículo 7° de la Constitución Política o catalogarse como ilegal, como pretende el actor. Sin perjuicio de ello, cabe hacer referencia a lo señalado por el recurrente en orden a que la ilegalidad del dictamen N° 34.842, de 2010, estaría dada por una infracción al citado artículo 6° de la ley N° 10.336, y al artículo 19 del Código Civil, debido a que la interpretación del dictamen objetado, según señala, "va más allá de determinar el sentido de las normas en comento" al imponer una condición que no está contenida en el actual artículo 154 del Estatuto Administrativo y "excede lo señalado en la norma que está interpretando y establece una distinción inexistente". Al respecto, cabe indicar que el referido artículo 19 del Código Civil, señala que "Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión obscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma, o en la historia fidedigna de su establecimiento". Luego, es conveniente reiterar, según las normas constitucionales y legales citadas, que es labor de esta Contraloría General efectuar la interpretación legítima de la normativa que rige a los funcionarios públicos, ejercicio que, naturalmente, comprende la determinación del sentido de esta normativa, aspecto esencial de toda labor hermenéutica. En este orden de ideas, corresponde señalar que la norma civil antes citada es de carácter general y por tanto, en su cumplimiento el intérprete debe necesariamente tener en cuenta la operatividad de los diversos cuerpos legales de carácter especial que integran las diferentes áreas del derecho, en este caso, la disciplina de derecho administrativo, en la que, para la correcta interpretación de sus normas -tal como lo requiere el señalado artículo 6° de la ley N° 10.336-, se precisa efectuar una exégesis de carácter funcional que dé operatividad a los preceptos de distintos cuerpos legales y disposiciones que constituyen dicha disciplina jurídica, entre ellos, el Estatuto Administrativo y la ley N° 19.882. Precisadas estas particularidades, es del caso señalar que la remisión que efectúa el inciso segundo del artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882 al actual artículo 154 del Estatuto Administrativo, fue objeto de una nueva interpretación, toda vez que mediante esta remisión se hace aplicable al sistema de Alta Dirección Pública un beneficio que bajo la sola vigencia del referido Estatuto pueden impetrar los funcionarios de planta en las condiciones que exige el referido precepto estatutario, remisión que permite indemnizar a un alto directivo público producto del cese en el cargo respectivo, bajo los supuestos que indica el artículo quincuagésimo octavo aludido, razón por la cual el referido artículo 154 debió ser interpretado a la luz de las características especiales del referido sistema que se caracteriza, entre otros aspectos, por la ejecución de altas labores directivas, ya sea de ejecución de políticas públicas o de provisión de servicios a la comunidad tal como lo dispone el artículo trigésimo quinto de la citada ley N° 19.882. De esta manera resulta procedente entender que la remisión normativa que hace el citado artículo quincuagésimo octavo al artículo 148, actual 154, de la ley N° 18.834 no puede entenderse de manera absoluta y sin consideración a la situación especial que efectivamente se está regulando por la norma que hace la remisión, es decir, la de los altos directivos públicos. A mayor abundamiento cumple advertir que en el régimen estatutario las indemnizaciones por cese de funciones son de derecho estricto y excepcionales, como es el caso de la establecida en el artículo 154 del Estatuto Administrativo vigente, a la que se remite la ley N° 19.882, razón por la cual su alcance e interpretación deben ser de carácter restringido, máxime si, como sucede en la especie, la naturaleza de los cargos para los cuales los ha contemplado expresamente la ley, difiere sustancialmente de aquellos cargos a los cuales se hará extensiva por la aludida remisión normativa. Así, el dictamen N° 34.842, de 2010, mal puede constituir una infracción al artículo 6° de la ley N° 10.336 o al citado artículo 19 del Código Civil, en cuanto se ha emitido en ejercicio de la labor dictaminadora de esta Entidad de Control. En esta línea, cabe reiterar que un dictamen consistente en la opinión jurídica o juicio que se emite acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo, sobre la base de las atribuciones que a esta Entidad Autónoma le encomienda el Capítulo X de la Carta Fundamental y, en general, el ordenamiento normativo nacional, en orden a ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración, que incluye, por cierto, la facultad para emitir pronunciamientos en derecho con fuerza obligatoria y vinculante, los cuales son los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa. De este modo, es el ejercicio de la función que la Constitución ha encargado a la Contraloría General de la República de interpretar con fuerza obligatoria las leyes y actos administrativos, lo que precisamente ha acontecido al precisar los alcances de la remisión que efectúa el artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882 al artículo 154 del Estatuto Administrativo. En conclusión, no hay ilegalidad en el dictamen impugnado. B) EL DICTAMEN N° 34.842, DE 2010, NO ES ARBITRARIO. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o a las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto la potestad dictaminante de esta Contraloría General es de naturaleza interpretativa, cuyo ejercicio comprende el análisis jurídico de las normas constitucionales, legales y reglamentarias respectivas, en este caso las relativas al régimen de beneficios especiales de los altos directivos públicos, y, por cierto, implica un riguroso análisis tendiente a determinar el sentido de las disposiciones sobre las cuales le corresponde dictaminar. En este sentido y en cuanto a lo señalado por el actor para justificar la arbitrariedad del dictamen en orden a que éste no contiene razonamientos lógicos que lo fundamenten, es necesario señalar que precisamente la lógica del pronunciamiento se encuentra dada por el análisis de la normativa que rige a los altos directivos públicos, que allí se efectúa. En efecto, es dable recalcar que esta Contraloría General se ciñó a las reglas de hermenéutica jurídica al tener en consideración, principalmente, la fuente normativa del beneficio, que establece expresamente que el ejercicio del cargo que origina la indemnización es el de Alto Directivo Público, determinando enseguida los alcances, para este efecto, del artículo 154 del Estatuto Administrativo, norma, en este caso, instrumental para la determinación del monto a pagar. Reafirma lo anterior, el hecho de que el dictamen impugnado razona, para sustentar su conclusión, sobre el aludido artículo quincuagésimo octavo de la citada ley N° 19.882. En efecto, indicó con respecto al inciso segundo de la citada disposición que "Cuando el cese de funciones se produzca por petición de renuncia, antes de concluir el plazo de nombramiento o de su renovación, y no concurra una causal derivada de su responsabilidad administrativa, civil o penal, o cuando dicho cese se produzca por el término del período de nombramiento sin que este sea renovado, el alto directivo tendrá derecho a gozar de la indemnización contemplada en el artículo 148 de la ley N° 18.834.". Continúa expresando que el artículo 154 de la mencionada ley N° 18.834, "previene, en lo que interesa, que la indemnización será equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de seis. Agrega, que dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal". Enseguida, señaló que "siendo el empleo que desempeñaba el requirente de exclusiva confianza para efectos de su remoción, el cese de funciones originado en la petición de renuncia por parte de la autoridad de que se trate -siempre que no concurra una causal derivada de la responsabilidad de los funcionarios en los términos previstos por el citado artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882-, habilita a quien lo servía para impetrar el beneficio económico de la especie, en la medida que se haya desempeñado en calidad de alto directivo público a lo menos por un año en la respectiva entidad", concluyendo, en base a los asertos y disposiciones citadas, que "la indemnización en comento ha sido establecida por la ley en razón del cargo de alto directivo público y, por ello, sólo favorece a los funcionarios que se han desempeñado en tal carácter, de modo que en el cálculo del señalado beneficio económico únicamente debe contabilizarse el tiempo en que el servidor ha prestado servicios en esa condición en la respectiva institución". Acorde con lo anterior, no se advierte de qué manera la emisión del dictamen N° 34.842, de 2010, es arbitrario, toda vez que no ha sido emitido en función del capricho o con ausencia de razonabilidad como señala el actor, sino que, por el contrario, ha sido dictado en función del ejercicio de una potestad constitucionalmente garantizada y basado en la lógica que implica compatibilizar los preceptos analizados que -como se ha dicho-, pertenecen a estatutos de personal de caracteres y alcances distintos. Luego, en cuanto a la supuesta contradicción entre el pronunciamiento impugnado y el oficio N° 48.066, de 2010, de este Organismo Contralor, es necesario descartar de plano dicho argumento, toda vez que este último oficio, dirigido a esa lltma. Corte de Apelaciones, informa un recurso de protección interpuesto en contra de un dictamen de este Ente Contralor que estableció la procedencia de la indemnización de que se trata y que determinó la improcedencia de otros derechos distintos de los señalados en el referido artículo quincuagésimo octavo, esto para efectos de descartar el pago de las remuneraciones que deja de percibir un alto directivo público con motivo de solicitársele la renuncia no voluntaria antes del vencimiento del término de su designación. Es en este contexto, en el cual dicho oficio razona sobre la aplicación del aludido artículo 154, en el N° 3 de su ítem III, por lo que si bien utiliza y cita las mismas disposiciones analizadas en el dictamen N° 34.842 aludido, razona sobre otros efectos e implicancias que en nada se conectan con la situación del actor, por lo que mal puede existir contradicción entre ambos. C) GARANTÍAS CONSTITUCIONALES VULNERADAS Sobre este aspecto, el peticionario manifiesta en su libelo que la aplicación a su caso del dictamen N° 34.842, de 2010, ha infringido los derechos constitucionales de igualdad ante la ley y de propiedad, este último con respecto a la indemnización calculada en la forma que pretende, ambas garantías establecidos en el artículo 19, N°s 2 y 24, respectivamente, de la Carta Fundamental. Pues bien, en el caso del derecho de igualdad ante la ley, cabe señalar que el recurrente señala que el cambio de jurisprudencia contenido en el dictamen que objeta, infringe y vulnera dicha garantía toda vez que bajo el régimen anterior a su emisión, diversos personeros recibieron la indemnización de que se trata, incluyendo en su cálculo todos los años servidos en la institución respectiva sin distinguir el régimen en que se desempeñaron. Al respecto, esta Contraloría General cumple con manifestar que este derecho de igualdad debe ser entendido como un impedimento al establecimiento en textos legales o reglamentarios, o en las aplicaciones que hagan de éstos las autoridades, de excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en similares circunstancias. En este contexto, es menester indicar que este principio ha sido absoluta y estrictamente respetado por este Organismo de Control, toda vez que se ha limitado a ejercer sus atribuciones constitucionales y legales. Ahora bien, atendido que la Contraloría General tiene el deber de determinar la correcta interpretación de la ley, ya sea de oficio o a petición de parte, puede reconsiderar un criterio jurisprudencia¡ asentado si, como resultado de un nuevo estudio del problema y sobre la base de mayores antecedentes o circunstancias inexistentes o desconocidas en su oportunidad, adquiere la plena convicción de que el asunto debe resolverse de manera diferente. En tales casas así calificados, es posible cambiar la original interpretación de una norma legal mediante la emisión de un nuevo dictamen que reconsidera la doctrina anteriormente sustentada, cambios jurisprudenciales que rigen sólo para el futuro y no tienen efecto retroactivo, como ha ocurrido en la especie. Así, los dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007, y 17.719, de 2008, han señalado que si bien los pronunciamientos que conforman la jurisprudencia administrativa se limitan a dilucidar los efectos producidos por una norma anterior, de modo que la norma interpretada y el dictamen constituyen un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta, produciendo sus efectos desde la fecha de vigencia de la disposición interpretada, situación diversa acontece con los cambios de jurisprudencia, cuando, nuevos estudios o antecedentes autorizan una modificación interpretativa, ya qué en resguardo del principio de certeza y seguridad jurídica, el nuevo criterio sólo se aplica hacia el futuro, sin afectar las situaciones particulares constituidas durante la vigencia de la doctrina que ha sido sustituida por el nuevo pronunciamiento. Lo anterior no constituye ninguna novedad en la materia, sino que es el fruto de la aplicación jurisprudencial uniforme que frente a un cambio de interpretación y por primordiales razones de certeza y seguridad jurídica no puede afectar situaciones ya constituidas al amparo de una interpretación anterior, como lo son las situaciones de los altos directivos públicos respecto de quienes, al estar vigente la interpretación anterior, se verificaron los requisitos que la ley exige para impetrar el beneficio. Sostener lo contrario implicaría vulnerar un derecho ya incorporado a su patrimonio al amparo de una interpretación anterior. Luego, es esencial señalar que el dictamen objetado se ha aplicado, desde su emisión, de manera uniforme y objetiva a todos los casos sometidos al estudio de esta Entidad Fiscalizadora -ya sea por instituciones o por los propios funcionarios, tal como se aprecia en los pronunciamientos N°s 60.474, 69.725 y 74.376, todos del año 2010, de manera que en caso alguno se ha producido una desigualdad ante la ley como lo sostienen el recurrente. Reafirma este predicamento la ya citada jurisprudencia judicial contenida en la sentencia de la Corte Suprema recaída en el recurso de protección rol N° 4533-09, que señaló "en el presente caso es claro que al suscribir la recurrida el dictamen N° 46.251 del año 2007 sólo interpretó determinadas normas administrativas, y que el alcance de este dictamen es de carácter general, esto es trascendió la situación específica del actor". Asimismo, cabe señalar que de primar en este aspecto la postura del actor, se caería en el absurdo de concluir que una facultad interpretativa consagrada a nivel constitucional y en diversos cuerpos legales no podría ejercerse, ya que su materialización supone una ponderación de diversos antecedentes y elementos, que no, permanecen inmutables en eI tiempo. Luego, cabe señalar que el actor plantea que el dictamen que impugna vulnera el derecho de propiedad consagrado en el artículo 19 N° 24, de la Carta Fundamental, que éste habría adquirido sobre la indemnización, calculada en la forma que pretende, establecida en el aludido inciso segundo del artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882 Esgrime como fundamento el hecho de que aquéllo se señalaba en el perfil de selección elaborado por la autoridad al momento de elegirlo para ejercer el cargo de Alta Dirección antes aludido. Al respecto, cumple con manifestar que si bien el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorpórales", para contar con la protección constitucional es preciso que el derecho reclamado ingrese válidamente al patrimonio del afectado, lo que no se aprecia en la especie. Condicionante de lo anterior es la circunstancia jurídica de que el inciso segundo del artículo 19, N° 24, de la Constitución Política, señala que "Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella", por lo que es el propio constituyente el que ha delimitado el mecanismo e instrumento necesario para la adquisición del derecho de dominio sobre bienes corporales o incorporales. Así, resulta necesario manifestar que cuando la ley concede algún beneficio de orden patrimonial, como ocurre en el caso en análisis con la indemnización de que se trata, para que tal derecho ingrese al patrimonio de una persona es necesario que éste satisfaga todas las condiciones que el propio ordenamiento jurídico dispone para su debida percepción, y que, en la especie, se refieren precisamente a la exigencia de haber sido desvinculado del cargo de alta dirección pública antes del término del período de nombramiento en las condiciones que el precepto exige, o haber terminado su período de designación sin que éste sea renovado. Luego, sobre esta base, es dable expresar que el derecho a obtener dicha indemnización no se había configurado y por ende nunca pudo ingresar al patrimonio del actor al momento de la emisión del dictamen cuestionado, toda vez que este Organismo lo emitió con fecha 25 de junio de 2010 y a esa data el actor, tal como expresa en su libelo y se desprende especialmente de las resoluciones N° 421, de 2009 y 407, de 2010, ambas del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario, aún se encontraba ejerciendo el cargo de alta dirección pública aludido, sin que se hubiesen verificado, por ende, los requisitos que la ley exige para impetrar la indemnización, por lo que, en ese entonces, únicamente poseía una mera expectativa con respecto a la misma. No obsta a aquéllo el hecho de que el perfil de selección elaborado por la autoridad haya mencionado las normas legales aplicables a la materia, puesto que dicho instrumento, por razones de jerarquía normativa, no es apto para configurar derecho alguno, en contraposición a la ley y su interpretación vigente al momento de configurarse los requisitos respectivos. En este punto, cabe recordar que la jurisprudencia judicial ha señalado, recogiendo la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, que "jurídicamente un dictamen consiste en la opinión y juicio que se emite o forma sobre la correcta aplicación e interpretación de un cuerpo normativo y siendo la Contraloría General el organismo a quien la Constitución y la ley han encomendado la misión de emitir tales pronunciamientos, la obligatoriedad de los referidos dictámenes emana en último término de la propia ley interpretada, pues el organismo contralor nada agrega a dichas leyes, sino que solamente se limita a evacuar un juicio declarativo al respecto" (Sentencia del recurso de protección rol N° 79-87, de fecha 20 de abril de 1987, interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso y ratificado por la Corte Suprema). Por lo demás, conviene precisar que no corresponde atribuir a dicho instrumento -esto es, al perfil del cargo-, otro efecto que el señalado en el artículo cuadragésimo noveno de la ley N° 19.882, vale decir, constituir un instrumento elaborado por la autoridad administrativa para facilitar la selección de los altos directivos. Por otra parte, es oportuno tener en consideración que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar el legítimo ejercicio de los derechos y garantías que indica el artículo 20 de la Constitución, entre las cuales se encuentra el derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece y, por ende, a quien no tiene la propiedad sobre un bien corporal o incorporal, nada puede amenazársele, ni nada puede perder, situación en que se encuentra el actor. En efecto, las simples o meras expectativas -como la que tenía el interesado al momento de ser nombrado en el cargo de que se trata- ­son las esperanzas de adquisición de un derecho fundado en la ley vigente y aún no convertidas en derecho por falta de alguno de los requisitos exigidos por la ley (Arturo Alessandri R., Manuel Somarriva U., Antonio Vodanovic H., en Tratado de Derecho Civil, Parte General y Preliminar, tomo 1, Editorial Jurídica de Chile, 1998, pp. 227, 228), las que no se encuentran amparadas por el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental. En consecuencia, no se advierte cómo la Contraloría General podría haber vulnerado la garantía constitucional del derecho de propiedad al emitir el dictamen N° 34.842, de 2010. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo principalmente en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control y que no ha hecho más que ejercer al emitir el pronunciamiento que el actor pretende dejar sin efecto, procede que ese lltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos en contra del Contralor General de la República. I V.- ANTECEDENTES Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe copia fotostática de los siguientes antecedentes: 1.- Dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007; 17.719, de 2008; 34.842, 60.474, 69.725 y 74.376, todos de 2010; y oficio N° 48.066, del mismo año. 2.- Decreto con fuerza de ley N° 49, de 2003 y decreto N° 971, de 2006, ambos del Ministerio de Hacienda. 3.- Resoluciones N°s 223, de 2003; 421, de 2009 y 407, de 2010, todas Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República