Dictamen N° 61350/2012

N° 61.350 Fecha: 03-X-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Julia Pradenas Del Prado, profesional de la educación de la Municipalidad de Talcahuano, solicitando se reconsidere respecto de su situación el dictamen N° 5.438, de 2012, de este origen, que resolvió, en lo que interesa, que ese municipio debía invalidar sus designaciones como contratada según la ley N° 19.070, aprobadas por los decretos N°s. 478 y 565, ambos de 2010, para ejecutar las acciones reguladas en la ley N° 20.248, por cuanto esos nombramientos adolecían de vicios de legalidad, por lo que no le resultaban útiles para los efectos de percibir la bonificación por retiro voluntario, contemplada en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, sobre Calidad y Equidad de la Educación. La recurrente fundamenta su petición en que, además de poseer 61 años de edad y desempeñarse por más de 11 años en el cargo y siendo titular de 30 horas cronológicas semanales, reúne todos los requisitos establecidos en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, para que opere su retiro voluntario por el monto máximo previsto en dicha norma, dado que los decretos de nombramiento por las 13 horas que cumplía para realizar acciones de mejoramiento de la educación, con arreglo a la citada ley N° 20.248, son anteriores a que el Órgano Contralor dispusiera la invalidación de dichos actos administrativos. Al respecto, cabe señalar que el aludido dictamen N° 5.438, de 2012, concluyó, en lo que interesa, y en lo que se refiere a la calidad que deben tener los profesionales de la educación para percibir la bonificación por retiro voluntario en comento, que si un docente desempeña horas en calidad de titular y de contratado simultáneamente, se debe calcular el beneficio, según toda la carga horaria vigente al 1 de diciembre de 2010, en cualquier plantel de educación en el que cumpla sus funciones. No obstante, agrega este pronunciamiento, que no resulta procedente incluir en el referido cálculo las horas servidas con cargo a los recursos previstos en la ley N° 20.248, antes de la modificación introducida a este texto legal por la ley N° 20.550. Sobre el particular, es dable manifestar que el inciso primero del artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, establece una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que durante el año escolar 2011 pertenezcan a la dotación docente del sector municipal, ya sea administrada directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, sea en calidad de titulares o contratados, y que al 31 de diciembre de 2012 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres, y renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven. A su turno, el inciso tercero del citado precepto legal, previene que esta bonificación tendrá un monto de hasta $ 20.000.000 (veinte millones de pesos), y será proporcional a las horas de contrato y los años de servicio en la respectiva dotación docente o fracción superior a seis meses con un máximo de once años, cuyo monto máximo corresponderá a quienes renuncien voluntariamente durante el período comprendido entre la data de entrada en vigencia de esta ley y el 31 de julio de 2012, tengan once o más años de servicio en la respectiva dotación docente y un contrato por 44 horas. Por su parte, el inciso séptimo del mismo artículo transitorio, añade que para el cálculo de la bonificación de cada profesional de la educación, se considerará el número de horas de contrato vigentes en la comuna al 1 de diciembre de 2010. Precisado lo anterior y para una correcta comprensión de la situación planteada, es menester señalar que hasta la fecha de entrada en vigencia de la ley N° 20.550 -26 de octubre de 2011-, que modificó la ley N° 20.248, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 56.373 y 61.827, ambos de 2011, concluyó que las contrataciones de las personas necesarias para llevar a cabo las acciones de mejoramiento de la educación que prevé la segunda de las leyes aludidas, no se encontraban insertas dentro del contexto de la normativa estatutaria que regula al personal municipal, toda vez que, al tratarse de personas previstas para la prestación de determinados servicios, destinados a orientar y apoyar la labor educativa de los funcionarios municipales, por un período definido y dirigidos a un logro específico, debían ser contratadas por los municipios bajo la modalidad de honorarios. No obstante, al comenzar a regir la ley N° 20.550, la situación antes expuesta sufrió una modificación, por cuanto este cuerpo normativo, en su artículo único, N° 4, incorporó un nuevo artículo 8 bis a la ley N° 20.248, el cual establece que para el cumplimiento de las acciones de mejoramiento de la educación, la contratación del personal requerido, se regirá por las normas de la ley N° 19.070, del Código del Trabajo o por las normas del derecho común, según corresponda. En este contexto, es oportuno señalar que los pronunciamientos que emite esta Entidad Fiscalizadora cumplen una función interpretativa de la ley y, en cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones examinadas, pasan a conformar un todo obligatorio, rigiendo, por regla general, desde la fecha de vigencia de la ley interpretada. De este modo, debe entenderse que los dictámenes N°s. 56.373 y 61.827, ambos de 2011, que se pronunciaron interpretando la materia en comento, respecto del texto original de la ley N° 20.248, produjeron efectos desde la data de publicación de este último cuerpo legal, vale decir, el 1 de febrero de 2008, hasta el 26 de octubre de 2011, fecha de publicación de la ley N° 20.550 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 13.784, de 2012, entre otros). Ahora bien, al tenor de lo expuesto, cabe señalar que atendido que las aludidas contrataciones de la recurrente se produjeron con anterioridad al 26 de octubre de 2011, fecha de entrada en vigencia de la ley N° 20.550, a su respecto resulta plenamente aplicable la normativa de la ley N° 20.248 en su texto original, y la pertinente jurisprudencia administrativa emitida sobre ella, acorde con la cual, la contratación de las personas indicadas debía efectuarse bajo la modalidad de honorarios y no al amparo de la ley N° 19.070, como, efectivamente, aconteció en la especie. Siendo ello así, las designaciones de la recurrente, contenidas en los decretos N°s. 478 y 565, ambos de 2010, adolecieron de ilegalidad, por lo que, en conformidad con el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, reiterado en términos similares en el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, debieron, necesariamente, ser dejados sin efecto. En este orden de ideas, es menester hacer presente que la invalidación de un acto ilegal implica retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de emitirse, lo cual, en el caso de que se trata, significa volver a la situación que existía con anterioridad a la designación de la peticionaria bajo la normativa de la ley N° 19.070, para cumplir acciones reguladas en la ley N° 20.248, las que, acorde con lo manifestado precedentemente, debieron regirse mediante contratos a honorarios (aplica dictámenes N°s. 43.509, de 2006, y 1.320, de 2009). Luego, como consecuencia de lo anterior, y contrario a lo entendido por la señora Pradenas Del Prado, la circunstancia que los decretos que ordenaron su contratación acorde a la ley N° 19.070, fueran dictados, por una parte, con infracción de ley y, por otra, con anterioridad a la emisión del dictamen N° 5.438, de 2012, permite concluir que no se generó a su respecto algún tipo de propiedad sobre las horas que reclama, sin perjuicio que por haberse efectivamente ejecutado tuvo derecho al pago de las remuneraciones respectivas. En consecuencia, considerando que la situación planteada ha sido debidamente analizada por este Órgano de Control y que, en esta oportunidad, no se acompañan nuevos antecedentes que habiliten para modificar el criterio sostenido en el dictamen N° 5.438, de 2012, se procede a rechazar la solicitud de reconsideración formulada por la interesada, confirmando dicho pronunciamiento en todas sus partes. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República