Dictamen N° 33082/2013

N° 33.082 Fecha: 29-V-2013 La Contraloría Regional de La Araucanía ha remitido las presentaciones de la Municipalidad de Temuco y de las señoras Adriana Araneda Venegas, Paulina Campos Muñoz y Paola Pavéz Reyes -exdocentes contratadas a honorarios por ese municipio el año 2012, con cargo a los fondos de la ley N° 20.248, sobre Subvención Escolar Preferencial-, mediante las cuales solicitan, respectivamente, la reconsideración y el cumplimiento del oficio N° 6.161, de 2012, de esa Sede Regional. Al respecto, cabe recordar que el citado pronunciamiento, concluyó que la Municipalidad de Temuco debía revisar las contrataciones de las recurrentes de conformidad a lo dispuesto en el artículo 8° bis de la ley N° 20.248, procediendo a regularizar las mismas, si correspondiere, a contar de la fecha en que comenzaron a prestar funciones para aquella, por cuanto, la circunstancia que el dictamen N° 45.875, de 2012, de este Órgano de Control -que se pronunció sobre el régimen jurídico aplicable al personal contratado en comento- se hubiera emitido en una fecha posterior a la de contratación de las interesadas no importaba un cambio jurisprudencial, atendido a que en la especie se había producido una modificación legal, de la cual el municipio no podía alegar ignorancia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8° del Código Civil. La citada entidad edilicia fundamenta su petición de reconsideración por una parte, en que no conocía la jurisprudencia administrativa que interpretó el artículo 8° bis de la ley N° 20.248, antes de ordenar los convenios en comento y que la presunción de conocimiento de la ley consagrada en el artículo 8° del Código Civil no se extiende a otros instrumentos, como los dictámenes emanados de este Órgano Contralor y, por otra, que, el vocablo “podrá” utilizado por el legislador en el primer precepto legal implica, en su opinión, que resulta facultativo para los entes municipales disponer las contrataciones de la manera que estimen más conveniente, ya sea, acorde con lo dispuesto en aquella, “o por la normativa general contemplada en el artículo 4° de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, y las Leyes N°s. 19.070 y 19.464”. Plantea, además, que en el evento que se ratifique el pronunciamiento aludido, ello ocasionaría problemas en relación con las remuneraciones y jornada laboral de quienes concurrieron a celebrar los contratos mencionados. Como cuestión previa, es útil recordar, que con la modificación introducida por la ley N° 20.550 -publicada en el Diario Oficial el 26 de octubre de 2011- a la ley N° 20.248, el régimen jurídico aplicable a los contratados para el cumplimiento de las acciones de mejoramiento de la educación previstas en dicho cuerpo legal varió sustancialmente, estableciéndose que sus contrataciones se regirían por las normas de la ley N° 19.070, Estatuto para los Profesionales de la Educación, Código del Trabajo, o del derecho común, según corresponda. Al respecto, el dictamen N° 45.875, de 2012, de este origen, expresó que el artículo 8° bis de la citada ley N° 20.248 facultó a los sostenedores a contratar a quienes presten servicios para llevar a cabo el Plan de Mejoramiento Educativo, según el estatuto correspondiente a su profesión y a las funciones que van a desempeñar, de manera que los docentes deben ser contratados bajo las normas de la ley N° 19.070, los asistentes de la educación conforme a las disposiciones del Código del Trabajo y los demás profesionales que se requieran para el cumplimiento de labores de otra naturaleza, deben ser contratados por las normas del derecho común. Sobre este aspecto, es necesario hacer presente que el dictamen N° 7.364, de 2013, de esta Entidad Fiscalizadora concluyó que a las contrataciones que se dispusieron después del 26 de octubre de 2011 -situación en la que se encuentran las recurrentes-, se les debe aplicar el texto actual de la indicada ley N° 20.248, por aplicación del principio general de vigencia inmediata de la ley, por lo que, si los municipios, a partir de esa fecha, realizaron contrataciones de docentes, para llevar a cabo las acciones de los Planes de Mejoramiento Educativo, y estas son de aquellas propias de dichos servidores, al tenor de lo preceptuado en el artículo 8° bis del citado texto legal, solo pudieron efectuarlas bajo la normativa de la ley N° 19.070, de tal manera que resulta improcedente que aquellos se hayan mantenido prestando servicios bajo la modalidad de honorarios con posterioridad a la referida data. Pues bien, respecto de lo argumentado por la municipalidad acerca de su desconocimiento de la jurisprudencia administrativa, es útil puntualizar que los dictámenes emanados de este Órgano Contralor son actos jurídicos que cumplen una función interpretativa de la ley y, en cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones examinadas, pasan a conformar un todo obligatorio para los funcionarios y servicios sometidos a la fiscalización de este Organismo, rigiendo, por regla general, desde la fecha de vigencia de la ley interpretada, que es, por cierto, lo que acontece en la especie (aplica dictámenes N°s. 6.733 y 61.350, ambos de 2012, de este origen). En efecto, contrario a lo entendido por dicha entidad municipal, en la situación de que se trata no ha existido un cambio interpretativo, que justificaría que por razones de resguardo del principio de certeza jurídica, el dictamen N° 45.875, de 2012 -y consecuentemente el oficio N° 6.161, de 2012-, se aplicara hacia el futuro, sino que ante una modificación legal que se produjo por la introducción a la Ley de Subvención Escolar Preferencial, de un nuevo artículo, este Órgano Contralor, en cumplimiento de las funciones que le confieren los artículos 98 y 99 de la Constitución Política, y 1°, 6° y 10 de su Ley Orgánica N° 10.336, la interpretó emitiendo un pronunciamiento que fijó su correcta aplicación. En este sentido, es útil consignar que tal como lo ha sostenido el dictamen N° 13.784, de 2012, de esta Contraloría General, el artículo 8° del Código Civil, al disponer que nadie puede alegar ignorancia de la ley después que esta ha entrado en vigencia, establece una presunción de derecho que no admite prueba en contrario, lo que impide que el desconocimiento de la normativa jurídica constituya una justa causa de error. Puntualizado lo expuesto, y tal como se advierte del contenido literal del artículo 8° bis de la ley N° 20.248, la expresión “podrá” que emplea el referido precepto legal, no puede interpretarse, como arguye el ente municipal, en el sentido que es una facultad discrecional de las municipalidades escoger a su arbitrio cómo efectuar las contrataciones del personal a que esa disposición legal alude, sino que su alcance es que se encuentran legalmente habilitadas para ordenar las mismas si concurren los supuestos que allí se indican, vale decir, para dar cumplimiento a las acciones en las áreas de gestión del currículum, liderazgo escolar, convivencia escolar y gestión de recursos, pero, en este caso, necesariamente, por mandato imperativo de la propia ley, deben regular su actuar por los regímenes jurídicos correspondientes. Precisado lo anterior, es menester anotar que, de los antecedentes tenidos a la vista consta, por una parte, que las señoras Araneda Venegas y Pavéz Reyes, fueron contratadas para desempeñar la función de “monitor-SEP”, a contar del 2 de abril hasta el 30 de noviembre de 2012 y, por otra, que la señora Campos Muñoz fue designada para efectuar la misma tarea desde el 16 de abril hasta el 30 de noviembre de ese año, especificando que aquella consistiría en “preparación de las actividades para el Plan de Mejoramiento de la Educación (materiales, objetivos, actividades) y todo lo necesario para su ejecución; ejecución de las acciones conforme a Plan de Trabajo y/o Carta Gantt; completar el registro de las actividades y asistencia de acuerdo a formatos exigidos por el programa y que se encuentran en la bitácora entregada para tal ocasión”. Como puede apreciarse, las referidas educadoras no cumplen alguna de las funciones de los artículos 6°, 7° y 8° de la ley N° 19.070, toda vez que fueron contratadas para cumplir una actividad de tipo curricular no lectiva -de acuerdo con la letra c) del N° 2 del artículo 20 del decreto N° 453, de 1991, de Educación, reglamento de la ley N° 19.070-, labor que es solo complementaria de la docencia de aula, y respecto de la cual no cabe entender que quien la ejerce de manera exclusiva desarrolla la función docente -en los términos que la define el artículo 6° de la ley N° 19.070-. De esta manera, y puesto que como ya se indicara, las relaciones laborales de las citadas exservidoras, debían regirse por las normas del estatuto que les correspondía, según la naturaleza de sus funciones y su profesión, no puede considerarse que las labores a desarrollar sean privativas de las que cumplen los profesionales de la educación, sino que corresponden a trabajos administrativos, regidos por las normas del Código del Trabajo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 30.088, de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora). Finalmente, en cuanto a lo expuesto por el ente consistorial, en orden a la problemática que se suscitaría respecto de los emolumentos y jornada de trabajo que deberían cumplir quienes suscribieron los acuerdos a honorarios, corresponde indicar que estos deberán adecuarse al régimen jurídico respectivo, en la especie, al Código Laboral, cuerpo legal este último que contempla qué debe entenderse por remuneración y la existencia de jornadas parciales con un máximo de 45 horas semanales. En consecuencia y en armonía con el citado dictamen N° 7.364, de 2013, la Municipalidad de Temuco deberá regularizar la situación funcionaria de las señoras Araneda Venegas, Campos Muñoz y Pavéz Reyes, reconociéndoles los derechos que les hubieren asistido en conformidad con el Código del Trabajo, durante el período comprendido entre la fecha de inicio de sus contrataciones a honorarios y hasta la data de cese fijada en los respectivos convenios. Complementa oficio N° 6.161, de 2012, de la Contraloría Regional de La Araucanía, en los términos antes expresados. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República