Dictamen N° 6322/2019

N° 6.322 Fecha: 05-III-2019 La I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago ha remitido las presentaciones de los señores Cristian Arenas Quiroz, Enrique Peña Verdugo y de doña María Arriagada Salinas, todos profesionales de la educación de la Municipalidad de Huechuraba, quienes requieren el entero de la asignación denominada “remuneración básica mínima comunal”, cuyo pago se habría suspendido en el mes de julio del año 2017. Requerido de informe, el aludido municipio manifestó que, desde el año 2014, a los docentes se les otorga un beneficio remuneratorio designado como “remuneración básica mínima comunal” cuyo monto, para los educadores de enseñanza básica, es equivalente al 19,551% de la remuneración básica mínima nacional, y al 19,309% para aquellos que se desempeñan en la enseñanza media. Dicho órgano comunal solicita, además, que esta Entidad de Control determine si se ajustó a derecho la suspensión del pago del referido emolumento, pues, a su juicio, con la entrada en vigencia de las modificaciones a los beneficios remuneratorios que incorporó la ley N° 20.903, resulta improcedente continuar enterando dicho estipendio, el que, en todo caso, fue considerado para efectos del cálculo de la planilla suplementaria prevista en el artículo decimonoveno transitorio de la aludida ley N° 20.903. Por su parte, la Subsecretaría de Educación informó que en la situación de que se trata, es necesario determinar la naturaleza de la “remuneración básica mínima comunal”, puesto que si se trata de un incremento a alguna de las asignaciones del Estatuto Docente, esta debe ser contemplada en la planilla suplementaria, en atención a que aquellas fueron derogadas por la ley N° 20.903, en tanto que si corresponde a una asignación especial de incentivo profesional, procede que dicho pago se continúe efectuando, pues el beneficio en cuestión no excedería el límite establecido en el artículo séptimo transitorio, inciso tercero, de la citada ley N° 20.903. Sobre el particular, es útil recordar que el artículo 35, inciso primero, de la ley N° 19.070, establece que “Los profesionales de la educación tendrán derecho a una remuneración básica mínima nacional para cada nivel del sistema educativo, en conformidad a las normas que establezca la ley, a las asignaciones que se fijan en este Estatuto, y sin perjuicio de las que se contemplen en otras leyes.”. Añade, su inciso segundo, que “Se entenderá por remuneración básica mínima nacional, el producto resultante de multiplicar el valor mínimo de la hora cronológica que fije la ley por el número de horas para las cuales haya sido contratado cada profesional.”. A su turno, el artículo 47 del citado cuerpo estatutario -conforme con su texto vigente a la época de ocurrencia de los hechos-, establecía, en su inciso primero, que “Los profesionales de la educación del sector municipal gozarán de las siguientes asignaciones: de experiencia, de perfeccionamiento, de desempeño en condiciones difíciles y de responsabilidad directiva y técnico-pedagógica.”. Su inciso segundo, agregaba, que “Además, las Municipalidades podrán establecer incrementos en las asignaciones anteriores y asignaciones especiales de incentivo profesional, de acuerdo con los factores que se determinen en los reglamentos que al efecto dicte cada una de ellas y a la evaluación que realicen según lo establecido en el artículo 70 bis.”. Añadía, el inciso tercero de la norma en comento, que “Las asignaciones especiales de incentivo profesional se otorgarán por razones fundadas en el mérito, tendrán el carácter de temporal o permanente y se establecerán para algunos o la totalidad de los profesionales de la educación, de uno o más de los establecimientos de la respectiva Municipalidad.”. Pues bien, en la especie, a fin de analizar la consulta formulada por los ocurrentes, resulta necesario determinar la naturaleza de la asignación que estos requieren. Para tales efectos, y en atención a que los recurrentes no adjuntan el decreto alcaldicio o reglamento mediante el cual se habría otorgado el emolumento en cuestión, se requirió dicho antecedente a la Municipalidad de Huechuraba, la que manifestó -mediante correo electrónico del Departamento de Administración de Educación Municipal-, que dicho acto administrativo no se ha materializado, ya que tanto la ley N° 19.070, como su reglamento, otorgan la facultad de aumentar el monto de la remuneración básica mínima nacional, por lo que dicho incremento fue designado como “renta básica mínima comunal especial”. Al respecto, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.880, las decisiones que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, que en el caso de las municipalidades, y en concordancia con el artículo 12 de la ley N° 18.695, se denominarán ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones. En este sentido, cumple con hacer presente que de acuerdo con el principio de formalidad que rige a los actos de la Administración del Estado, las decisiones de los municipios deben materializarse en un documento escrito y aprobarse a través del acto administrativo correspondiente, instrumento que produce el efecto jurídico básico de obligarlas de conformidad con la ley, por lo que no se ajustó a derecho que la Municipalidad de Huechuraba concediera, desde el año 2014, el beneficio remuneratorio de la especie, sin emitir el correspondiente decreto alcaldicio o reglamento que autorizara su otorgamiento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 79.234, de 2014). Lo anterior no se ve alterado por lo manifestado por el DAEM de dicho municipio, pues la circunstancia de que la ley permita aumentar la remuneración básica mínima nacional de los docentes no libera a esa entidad edilicia de la obligación de formalizar dicha decisión mediante la dictación del pertinente acto administrativo. Luego, en relación con el señalado aumento de la remuneración básica mínima nacional -que manifiesta haber efectuado el DAEM de Huechuraba-, cabe precisar que si bien la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 39.020, de 2012, ha señalado que aquella puede ser incrementada, toda vez que sólo representa el ingreso mensual mínimo que la ley garantiza a todos los profesionales, ello debe efectuarse mediante la fijación de un valor de hora cronológica superior al legal, cuyo aumento implica que la remuneración básica percibida por los profesionales de la educación de que se trate, será superior a la remuneración básica mínima nacional. Pues bien, en la especie, aparece que la denominada “remuneración básica mínima comunal” no reúne las características del referido aumento, toda vez que de acuerdo con lo señalado por la propia municipalidad, dicho emolumento constituía un beneficio complementario a la remuneración básica mínima nacional, la que, además, figura como un ítem remuneratorio diverso a aquella, según se desprende de la liquidación de remuneraciones proporcionada por la señora Arriagada Salinas. Por su parte, el señor Enrique Peña Verdugo sostiene que la aludida “remuneración básica mínima comunal”, debería ser considerada una asignación especial de incentivo profesional -que no ha sido derogada por la ley N° 20.903-, pues esta habría sido acordada, en tales términos, entre el alcalde y el Colegio de Profesores, en el año 2014. Al respecto, cumple con precisar que de conformidad con lo establecido en el artículo 47, inciso segundo, de la ley N° 19.070, la facultad de conceder asignaciones especiales de incentivo profesional, constituye una potestad discrecional de los sostenedores, lo que implica que la autoridad posee plenas atribuciones para regular, entre otros aspectos, su monto, duración y beneficiarios, lo que, en todo caso, debe materializarse en el reglamento que, para tales efectos, dicte la autoridad respectiva (aplica dictamen N° 22.827, de 2017). Luego, en atención a que la Municipalidad de Huechuraba no creó, a través de la aprobación del anotado reglamento, la denominada “remuneración básica mínima comunal”, es que, aunque esta sea considerada una asignación especial de incentivo profesional -como manifiesta el recurrente-, nunca correspondió su entero, toda vez que faltó una de las condiciones esenciales para la fijación válida del emolumento en cuestión, cual es, la emisión de un acto administrativo formal que hubiera concedido dicho beneficio de forma previa a su pago, sin que el acuerdo al que alude el señor Peña Verdugo permitan modificar esta conclusión (aplica dictamen N° 94.566, de 2014). Con todo, cabe hacer presente que el estipendio requerido, además, contraviene lo prescrito en el artículo 47 de la ley N° 19.070, por cuanto conforme con dicha disposición las mencionadas asignaciones deben siempre tener como fundamento el mérito, es decir, basarse en cualidades exigibles a los docentes, inherentes a su condición profesional o que se manifiesten en el ejercicio de sus funciones, en relación con las especiales dificultades u objetivos que se cumplan con estas, elementos que no concurren en la situación en análisis, pues el beneficio solicitado consistía en un monto fijo que se otorgaba a los profesionales de la educación, sin mayores exigencias, esto es, sin considerar los factores de mérito a que alude la señalada norma estatutaria (aplica dictamen N° 36.062, de 2016). Asimismo, cumple con precisar que en atención a que el otorgamiento de la denominada “remuneración básica mínima comunal” no se ajustó a derecho, tampoco resultó procedente que el mencionado órgano comunal considerara dicho emolumento para el cálculo de la planilla suplementaria prevista en el artículo decimonoveno transitorio de la ley N° 20.903. Finalmente, en consideración a lo manifestado precedentemente resulta inoficioso pronunciarse en relación con la procedencia de la decisión adoptada por la Municipalidad de Huechuraba, consistente en la suspensión del pago del estipendio en cuestión, producto de la entrada en vigencia de las modificaciones remuneratorias incorporadas por la ley N° 20.903. Se remiten los antecedentes a la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago para que pondere su incorporación en futuras auditorías. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República