Dictamen N° 64951/2013

N° 64.951 Fecha: 09-X-2013 Mediante el oficio N° 10.419, de 2013, del Prosecretario de la Cámara de Diputados, se ha remitido una solicitud del diputado señor Marcelo Schilling Rodríguez, por la cual pide un pronunciamiento sobre la juridicidad de la resolución exenta N° 2.983, de 2012, del Servicio Nacional de Aduanas, que establece el marco regulatorio de las carpetas de despacho electrónicas, pues, a juicio de dicho parlamentario, no procede que a través de ese instrumento se cree una categoría de empresas prestadoras de servicios que estarán a cargo de su almacenamiento y administración, toda vez que el desempeño de tal labor correspondería a los agentes de aduana, según lo dispuesto en el Título V del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que contiene la Ordenanza de Aduanas. Agrega el diputado recurrente que del análisis de la preceptiva que rige la materia no se aprecia la existencia de norma alguna que le confiera atribuciones al Director Nacional del indicado servicio para crear ese tipo de empresas y regular su funcionamiento. A su vez, un grupo de agentes de aduana han adherido a la presentación antes reseñada, cuestionando la legalidad de la referida resolución exenta N° 2.983, de 2012. Por otra parte, mediante el oficio N° 315/SEC/13, de 2013, de la Presidencia del Senado, se ha enviado el requerimiento del senador señor Pedro Muñoz Aburto, en orden a que se emita un pronunciamiento acerca de la juridicidad del aludido acto administrativo. A su turno, don Felipe Serrano Solar, en su calidad de Presidente de la Cámara Aduanera de Chile A.G., formula otra presentación sobre la materia, mediante la cual afirma que el Director Nacional de Aduanas ha excedido sus facultades al establecer la obligatoriedad de que los agentes de aduana lleven sus carpetas por medios electrónicos. Requerido su informe, el Servicio Nacional de Aduanas ha expuesto los argumentos en cuya virtud estima que lo previsto en la comentada resolución exenta N° 2.983, de 2012, se ajusta a derecho, debiendo destacarse que, en concepto de dicho organismo, tal acto administrativo se enmarcaría dentro de las potestades que le entregan a su Director Nacional la Ordenanza de Aduanas y el decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda, que aprobó la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Aduanas. Por último, se debe consignar que para atender las consultas de la especie también se ha tenido a la vista lo informado al efecto por los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, de Hacienda y de Economía, Fomento y Turismo. Dicho lo anterior, es menester expresar que de acuerdo a lo preceptuado en el N° 7 del inciso segundo del artículo 4° del referido decreto con fuerza de ley N° 329, el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas tiene la atribución de dictar las órdenes e instrucciones necesarias para dar a conocer las disposiciones legales y reglamentarias aduaneras a todos los empleados de aduanas. Por su lado, el N° 8 del indicado inciso segundo del artículo 4° previene, en lo que interesa, que a esa autoridad le corresponde impartir las normas de régimen interno y los manuales de funciones o de procedimiento, órdenes e instrucciones para el cumplimiento de la legislación y reglamentación aduanera y para la buena marcha del servicio. Luego, se debe tener presente que conforme al artículo 191 de la Ordenanza de Aduanas, el despacho de las mercancías -esto es, las gestiones, trámites y demás operaciones que se efectúen ante la Aduana en relación con las destinaciones aduaneras-, salvo las excepciones y limitaciones legales, únicamente podrán efectuarse, entre otros sujetos que allí se especifican, por los agentes de aduana, quienes solo pueden intervenir por cuenta ajena en toda clase de despachos. A su vez, es conveniente destacar que en el artículo 195, inciso primero, del mismo texto normativo, se establece que “El Agente de Aduana es un profesional auxiliar de la función pública aduanera, cuya licencia lo habilita ante la Aduana para prestar servicios a terceros como gestor en el despacho de mercancías”, añadiendo su inciso segundo que “Estos despachadores tendrán el carácter de ministros de fe en cuanto a que la Aduana podrá tener por cierto que los datos que registren en las declaraciones que formulen en los documentos de despacho pertinentes, incluso si se trata de una liquidación de gravámenes aduaneros, guardan conformidad con los antecedentes que legalmente les deben servir de base”. En virtud de lo dispuesto en las normas precedentes y en especial consideración al rol que cumplen los agentes de aduana en el desempeño de la función pública aduanera, es dable sostener que el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas puede dictar a su respecto las normas de procedimiento y las órdenes e instrucciones necesarias para el correcto cumplimiento de la legislación y reglamentación del ramo. Establecido ello, resulta pertinente recordar que como todo órgano del Estado, el aludido servicio, acorde a lo estatuido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, debe someter su acción a dicha Carta Fundamental y a los preceptos dictados conforme a ella, pues se rige por el principio de juridicidad. De tal modo, su Director Nacional no puede exceder el marco fijado por las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la materia, ni aun a pretexto de actuar en el ejercicio de las potestades en comento. Efectuadas las precisiones que anteceden y en lo que concierne a la procedencia de que a través de la citada resolución exenta N° 2.983, de 2012, se fijen reglas relativas a la acreditación, autorización y cancelación o término de las empresas prestadoras del servicio de administración de carpetas de despacho electrónicas, cabe anotar que acorde con lo previsto en el artículo 77, inciso primero, de la Ordenanza de Aduanas, el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas señalará los documentos, visaciones o exigencias que se requieran para la tramitación de las destinaciones aduaneras de acuerdo a las normas legales y reglamentarias. El artículo 78 del mismo texto legal previene que es responsabilidad de los despachadores de aduana confeccionar las declaraciones con estricta sujeción a los documentos mencionados en el artículo precedente, debiendo conservar dichos antecedentes en su poder por un plazo de cinco años, a disposición del Servicio Nacional de Aduanas. Por su lado, el N° 1 del artículo 201 del mencionado cuerpo normativo previene que los despachadores están sujetos, entre otros deberes generales, al de “Llevar un libro registro circunstanciado de todos los despachos en que intervengan y formar con los instrumentos relativos a cada uno de ellos un legajo especial que mantendrán correlacionados con aquel registro. Dicho libro deberá estar foliado y ser timbrado por la Administración de Aduana”. De conformidad a lo prescrito en el N° 3 de aquel precepto, los despachadores están obligados a conservar durante el plazo de cinco años calendarios los documentos que se indican en ese artículo, lo que es sin perjuicio de los mayores plazos establecidos en otras leyes. Del análisis de la preceptiva recién transcrita se aprecia que es obligación de los agentes de aduana elaborar las carpetas de despacho y conservar la documentación vinculada con las destinaciones aduaneras que tramiten. Ahora bien, no se advierte impedimento para que, de estimarlo necesario, los antedichos auxiliares de la función pública aduanera contraten determinados servicios en cuya virtud se les brinde colaboración en el cumplimiento de esos deberes, incluida aquella que se les proporcione para efectos de la administración y almacenamiento de las correspondientes carpetas electrónicas, lo que, por cierto, no puede importar una alteración de las obligaciones que el ordenamiento jurídico les impone. Sin perjuicio de lo anterior, debe anotarse que del examen de las normas legales en comento no se prevé la existencia de disposiciones que faculten al Director Nacional para regular el otorgamiento de tal cooperación por parte de terceros ni para fijar restricciones al ejercicio de esa labor. En razón de lo anterior y atendido que de lo establecido en el artículo 19, N°s. 21 y 26, de la Constitución Política de la República, se advierte que las limitaciones a los derechos que ella garantiza -como acontece con el de desarrollar cualquier actividad económica- deben estar previstas, al menos en sus aspectos básicos, en un precepto legal, es dable concluir que no corresponde que el aludido jefe de servicio fije un régimen de acreditación, autorización y cancelación o término de las empresas prestadoras del servicio de administración de carpetas de despacho electrónicas, como el previsto en su cuestionada resolución exenta N° 2.983, de 2012, pues ello no tiene sustento en la ley (aplica criterio contenido en el dictamen N° 29.554, de 2007, de este Organismo Contralor). Por otra parte, en lo que atañe a la procedencia de que el Servicio Nacional de Aduanas establezca la obligatoriedad de que los agentes de aduana lleven sus carpetas de despacho por medios electrónicos, se debe hacer presente que de lo dispuesto en los artículos 5°, 7°, 72 y 73 de la Ordenanza de Aduanas, y de lo estatuido en el decreto N° 1.015, de 1994, del Ministerio de Hacienda, que fija las normas en virtud de las cuales el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas puede autorizar a los despachadores para formalizar sus declaraciones mediante un sistema de transmisión electrónica de datos, consta que el uso de ese mecanismo por parte de los indicados agentes es de carácter facultativo. Así entonces, no corresponde que el Servicio Nacional de Aduanas a través de la citada resolución exenta N° 2.983, de 2012, como de sus actos modificatorios, establezca la comentada obligatoriedad del uso de medios electrónicos. En mérito de lo expuesto, procede que dicha repartición pública adopte, a la brevedad, todas las medidas que resulten conducentes para ajustar sus actuaciones a las pautas fijadas mediante el presente pronunciamiento e informe de ello a este Organismo Fiscalizador. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República