Dictamen N° 68113/2014

N° 68.113 Fecha: 03-IX-2014 Se han dirigido a esta Contraloría General doña Lucía Castro Muñoz, junto a otras funcionarias, todas del Hospital San Juan de Dios, dependiente del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, para solicitar un pronunciamiento que determine si quienes concurren al curso de capacitación que indican, pueden hacerlo en comisión de servicio en lugar de efectuar cambios en los turnos de la jornada, como ocurre actualmente. Requerido su informe, el referido establecimiento asistencial manifestó que con la finalidad de incentivar la carrera funcionaria, realizó gestiones para que sus servidores pudieran asistir al Programa especial de formación de Técnicos en Enfermería de Nivel Superior, impartido por el Centro de Formación Técnica Santo Tomás, con el cual celebró un Convenio de pasantía de corta duración, añadiendo que se trataba de una actividad voluntaria, de carácter formativo y no de una capacitación. En ese sentido, de los antecedentes acompañados se desprende que la mencionada convención, en síntesis, obligó a ese hospital a entregar sesenta cupos para las pasantías clínicas que señala y el uso del campo clínico para ese mismo objeto por el lapso acordado. A su vez, esa institución de educación superior se comprometió, entre otros aspectos, a contratar y pagar por su cuenta seis técnicos en enfermería, y a proporcionar 40 becas completas y 60 medias becas a los funcionarios de ese centro de salud para cursar el aludido programa, el cual les permitiría obtener el título de Técnico Paramédico en Enfermería de Nivel Superior otorgado por aquélla. Sobre el particular, corresponde indicar que el artículo 28, inciso primero, de la ley N° 18.834, establece que los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad del organismo. De acuerdo con ello, la jurisprudencia administrativa de este origen contenida en el dictamen N° 3.901, de 2007, precisó que los estudios de educación superior a que hace mención la citada disposición, comprenden aquellos impartidos tanto por universidades, como por institutos profesionales o centros de formación técnica. De esta forma, contrariamente a como lo entienden las recurrentes, el curso en cuestión no corresponde a una actividad de capacitación, debido a que éste es conducente a un diploma técnico de nivel superior. Luego, cabe manifestar que aun cuando el artículo 36, letra i), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, faculta al director de un establecimiento de salud autogestionado -calidad que posee el mencionado hospital- para celebrar convenios como los de la especie con instituciones de educación superior, no es posible que en el ejercicio de tales potestades, esa autoridad gestione en beneficio de sus funcionarios becas destinadas a la obtención de un título, por cuanto, conforme a la preceptiva reseñada, los estudios superiores no constituyen capacitación y, por ende, no son responsabilidad de aquél. Del mismo modo, atendido que toda remuneración o beneficio que se otorgue a los servidores de los organismos que integran la Administración del Estado, es materia de reserva legal, tal como se ha reconocido en el dictamen N° 55.062, de 2012, de este origen, cabe colegir que esa superioridad excedió sus atribuciones al acordar privilegios como los que configuran las aludidas becas, puesto que en el mencionado convenio pactó prestaciones para sus trabajadores sin que existiera una norma que la facultara para conceder tales ventajas. Más aún, con tal proceder ese servicio dejó de percibir los recursos que esa institución de educación superior entregó con motivo de las becas, y que le hubieran correspondido como contraprestación por el aludido convenio, cediéndolos en favor de sus funcionarios, en un asunto que, como se expuso, carecía de competencia. No obstante lo expuesto, es útil añadir que si bien lo concluido obliga a la autoridad, en principio, a invalidar el acto que sancionó el convenio en análisis, dado que el indicado vicio afectó su validez, de acuerdo con lo precisado en el dictamen N° 2.091, de 2010, es dable señalar que el ejercicio de la referida atribución debe ser armonizado con los principios generales informadores del ordenamiento jurídico, como son la buena fe y la seguridad y certeza jurídica, de manera tal que dicha potestad está limitada, entre otras circunstancias, por la existencia de situaciones jurídicas consolidadas que se han creado sobre la base de la confianza en el actuar de la Administración. Como puede apreciarse, no resulta posible acudir a la invalidación cuando con ello se atenta contra los principios elementales de seguridad en las relaciones jurídicas, debiendo valorarse, en cambio, la conveniencia de mantener la estabilidad de hechos jurídicos que revisten caracteres de consolidados, tal como ocurre en la especie, en que las becas en cuestión fueron concursadas y otorgadas a los empleados seleccionados, quienes actualmente se encuentran cursando tales estudios. Lo contrario significaría perjudicar a esos funcionarios, quienes han sido víctimas de un error de la Administración en la situación en comento, y que se encontraban, además, en el convencimiento que las pertinentes actuaciones se ajustaban a derecho, sin haber intervenido en la configuración de la aludida irregularidad o tenido alguna responsabilidad en ello, lo que pugna con los principios generales del derecho y la equidad. De esta manera, atendido lo expresado, cabe señalar que las consecuencias de invalidar el convenio analizado, no pueden alcanzar a esos funcionarios, debido a la buena fe que envuelve el proceder de los mismos en la confianza de una actuación legítima de la Administración, sin perjuicio de las medidas que deberá arbitrar ese hospital para precaver, a futuro, situaciones como las de la especie. Ahora bien, en lo que guarda relación con la posibilidad de que los solicitantes concurran a las referidas clases mediante una comisión de servicio, es menester anotar que el artículo 75 de la ley N° 18.834, prevé, en lo que interesa, que los servidores públicos podrán ser designados en esa calidad para el desempeño de tareas ajenas al cargo, en el mismo órgano o en otro distinto, de lo que se colige que esta vía no es permitida tratándose de actividades particulares, por lo que no resulta posible disponer dicho mecanismo con el objeto requerido. No obstante lo anterior, la autoridad informó que ponderó las exigencias académicas que implicaban para sus empleados los aludidos estudios, por lo que optó por flexibilizar los turnos de éstos, decisión que se ha adoptado en razón de las obligaciones que producto del citado convenio debieron asumir los funcionarios. Transcríbase a las recurrentes, al Servicio de Salud Metropolitano Occidente y a la Subsecretaría de Redes Asistenciales. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República