Dictamen N° 72833/2009

N° 72.833 Fecha: 31-XII-2009 Don Luis Alberto Camus Ibáñez, en representación de Explora Chile S.A., ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento acerca de la regularidad del oficio Nº 3.753, de 2008, de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, emitido en respuesta a una solicitud de esa empresa, en la cual pedía a ese servicio público declarar que el hotel Salto Chico, de propiedad de la compañía interesada, ubicado en la comuna de Torres del Paine, XII Región, no es una fuente emisora sujeta a las disposiciones de la norma primaria de emisión contenida en el decreto Nº 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, y, en subsidio, que dictara a su respecto una resolución de autocontrol, reconociendo así su competencia para fiscalizar tales efluentes. Lo anterior, atendido, en síntesis, que en el citado oficio la referida Superintendencia indicó no encontrarse en condiciones de hacer la determinación requerida, ni de responder a la petición subsidiaria, por ser necesario el estudio de una muestra proveniente del efluente crudo generado por ese hotel, y no del efluente ya tratado, como ocurría con los análisis acompañados por Explora S.A. en esa oportunidad. En dicho contexto, la ocurrente señala que, en su concepto, dicha exigencia no se encuentra contemplada en el mencionado decreto Nº 90, de 2000, sino que ha sido añadida por esa Superintendencia, excediéndose de sus competencias. Asimismo, añade que el oficio que impugna expresó que el Hotel Salto Chico cuenta con una resolución de calificación ambiental favorable en la cual se entrega competencia para fiscalizar a la autoridad sanitaria correspondiente, razón que invoca dicha Superintendencia para sostener que carece de competencia para atender el requerimiento efectuado. En tal sentido, el ocurrente expone que no procede que las entidades a las cuales la norma primaria ya citada encomienda su fiscalización, determinen el ámbito de sus competencias, de manera que no se ajustaría a derecho el convenio sobre evaluación y fiscalización celebrado, sobre la materia, entre el Ministerio de Salud y la mencionada Superintendencia, en el cual se asigna a esta última la fiscalización sobre los residuos industriales líquidos, y sobre las plantas de tratamiento de aguas servidas de los concesionarios sanitarios, entregándole las demás competencias a la autoridad sanitaria. Informando a solicitud de esta Contraloría General, la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la Superintendencia de Servicios Sanitarios afirman, en síntesis, que las muestras de las posibles fuentes emisoras sujetas a la norma de calidad ya aludida deben analizarse tan pronto se generen los residuos líquidos respectivos, sin haber pasado por un tratamiento previo, a fin de caracterizar de modo fidedigno su carga contaminante, pues luego de pasar por tratamiento, las aguas residuales se presentan depuradas. Agregan que tal requisito se infiere directamente del texto de esa norma primaria y no constituye una exigencia agregada por la Superintendencia del ramo, toda vez que dicha interpretación corresponde al ejercicio de la facultad que su ley orgánica, Nº 18.902, confiere a la mencionada entidad de control en orden a dictar todas las instrucciones necesarias para el cumplimiento de sus fines. A su vez, indican que de conformidad con la citada ley orgánica, la atribución fiscalizadora de la Superintendencia se extiende, en lo que interesa, a los residuos industriales líquidos y residuos líquidos provenientes de plantas de tratamiento de aguas servidas concesionadas, en tanto que la autoridad sanitaria ejerce tales labores en relación con las aguas servidas no provenientes de las nombradas plantas de tratamiento concesionadas, como ocurre con el proyecto de la especie. Por su parte, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la XII Región, manifiesta que, en su opinión, la norma de emisión de que se trata “no exige para determinar, calificar o definir las ‘fuentes emisoras’, que las muestras de las descargas se tomen sin tratar, esto es, respecto del efluente crudo”. En relación con la materia, es necesario señalar que el decreto N° 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República -que aprobó la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales-, establece que su preceptiva tiene como objetivo de protección ambiental prevenir la contaminación de esos cuerpos de agua, mediante el control de los contaminantes asociados a los residuos líquidos que en ellos se descargan. De conformidad con lo anterior, define los “residuos líquidos, aguas residuales o efluentes”, como “aquellas aguas que se descargan desde una fuente emisora, a un cuerpo receptor”, y entiende por “fuente emisora” al “establecimiento que descarga residuos líquidos a uno o más cuerpos de agua receptores, como resultado de su proceso, actividad o servicio, con una carga contaminante media diaria o de valor característico superior en uno o más de los parámetros” que indica, de modo que debe colegirse que no lo es aquella que emita una carga contaminante igual o inferior a los márgenes recién aludidos, en tanto, por cierto, perdure esa situación. Como es dable advertir, aun cuando los preceptos de esa norma de emisión no señalan expresamente si la medición respectiva debe efectuarse a partir de una muestra del efluente crudo o ya tratado, es posible deducir, de las finalidades a que apunta y de sus diversas disposiciones, que para la calificación de una fuente como emisora, se requiere que sus vertidos tengan una carga contaminante que pueda afectar la calidad ambiental de las aguas, circunstancia que no se verificará si el efluente que proviene de residuos ya tratados, cumplen con los parámetros que la norma establece, mientras se mantenga esa situación, a juicio de la autoridad fiscalizadora competente. A mayor abundamiento, es necesario agregar que la norma primaria de que se trata discurre sobre la base de la medición del efluente en cuanto se libera al cuerpo receptor, de manera que, en el caso de existir una planta de tratamiento previo a ese evento, lógicamente la descarga se producirá luego del procesamiento de los residuos, con la mayor o menor depuración que derive de la eficiencia del sistema implementado al efecto por el respectivo establecimiento. Por lo tanto, es necesario manifestar que de conformidad con el aludido decreto N° 90, de 2000, la medición y monitoreo de la descarga de un establecimiento que cuenta con una planta depuradora de sus residuos líquidos, debe efectuarse en relación con sus efluentes tratados, sin perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre disposición de los sedimentos, lodos y sustancias sólidas provenientes de esos sistemas. En otro orden de consideraciones, corresponde hacer presente que el número 7 del citado decreto Nº 90, de 2000, entrega la fiscalización de sus disposiciones a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante y a los Servicios de Salud, según corresponda. A continuación, cabe anotar que el artículo 2° de la ley Nº 18.902, que crea la referida Superintendencia, dispone que corresponderá a dicho organismo público “la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales, pudiendo al efecto, de oficio o a petición de cualquier interesado, inspeccionar las obras de infraestructura sanitaria que se efectúen por las prestadoras, tomando conocimiento de los estudios que le sirven de base”. Además, el artículo 4°, letra c), del mismo texto legal, ordena a esa entidad pública “cumplir lo dispuesto en los decretos con fuerza de ley N°s 70 y 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, y velar por el cumplimiento por parte de los entes fiscalizados, de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas, instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte relativas a la prestación de servicios sanitarios y descargas de residuos líquidos industriales”, y añade que “esta facultad comprende también la de interpretarlas”. Tal como se desprende de lo expuesto, y como ya ha sido puntualizado en el dictamen Nº 774, de 1994, de esta Entidad de Control, “las funciones de la mencionada Superintendencia están orientadas a los prestadores de servicios sanitarios por una parte, y al control de los residuos líquidos industriales, por otra”, oficio que precisa también, en lo que interesa, que de conformidad con el artículo 1° del decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas -que fijó la Ley General de Servicios Sanitarios-, los primeros son aquellos ”servicios públicos destinados a producir y distribuir agua potable y a recolectar y disponer aguas servidas”, definidos particularizadamente en su artículo 5°. Además, el indicado dictamen puntualiza que, atendido lo anterior, las facultades que en materia de aguas y sus usos sanitarios corresponden a la autoridad sanitaria, contenidas en los artículos 69 a 73 del Código Sanitario, “sólo subsisten respecto de los sistemas de provisión y disposición de aguas que no constituyen servicios públicos sanitarios al tenor de las definiciones contempladas en el aludido decreto con fuerza de ley Nº 382”, ya citado, lo cual, sin embargo, “no puede afectar la competencia general que respecto del resguardo de la salud pública corresponde a las autoridades de salud”. Como es dable observar, los textos legales recién mencionados no consideran como parte de la competencia de la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización de los sistemas de recolección y disposición de aguas servidas de carácter particular, no conectadas a los servicios públicos sanitarios a que en tales normativas se alude, como ocurre con el sistema de tratamiento de que dispone el Hotel Salto Chico, de manera que no corresponde a dicha entidad pública su control. En tal sentido, es del caso advertir que, en lo que concierne a esta materia específica, se ajusta a la normativa vigente la aplicación del convenio sobre evaluación y fiscalización celebrado entre el Ministerio de Salud y la mencionada Superintendencia, al cual alude el interesado. Precisado lo anterior, y en cuanto se refiere específicamente a la situación del sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas producidas por el Hotel Salto Chico, es dable manifestar que mediante su resolución exenta Nº 4, de 2006 -la cual, en opinión de esta Contraloría General, aparece suficientemente fundada-, la Comisión Regional del Medio Ambiente de la XII Región, aprobó el proyecto “Modificación Sistema de Disposición Final Efluente-Planta de Tratamiento Hotel Salto Chico”, cuyo titular es Explora Chile S.A., certificó que cumple con todos los requisitos pertinentes, así como “con la normativa de carácter ambiental, incluidos los requisitos de carácter ambiental contenidos en el permiso ambiental sectorial que se señala en el artículo 91 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”. También, su apartado 3.3.1. ordena que “el monitoreo de la planta de tratamiento de aguas servidas se realizará a través de un muestreo y análisis del efluente” antes reseñado, añadiendo en el número 3.3.1.1., que “los análisis pertinentes, serán realizados por un laboratorio autorizado y reconocido por la Autoridad Sanitaria”, cuyos resultados deben ser remitidos a las respectivas Comisión Regional del Medio Ambiente y Secretaría Regional Ministerial de Salud. A su vez, su numeral 3.4.3 señala que el proyecto no contempla la generación de residuos líquidos industriales, y que “los líquidos domésticos, entiéndase Aguas Servidas; serán recolectadas mediante un sistema de alcantarillado particular y manejadas en una Planta de Tratamiento”, y que “los efluentes líquidos finales generados por la planta serán vertidos al río Paine”, los cuales cumplirán con el citado decreto Nº 90, de 2000. Como es posible apreciar, la resolución de calificación ambiental respectiva considera como efluente del proyecto, y por lo tanto, como objeto del correspondiente monitoreo, a las antedichas aguas tratadas, provenientes del funcionamiento de la indicada planta de tratamiento, manifestando, a la sazón, que éstas no se consideran residuos líquidos industriales. En tal orden de consideraciones, es necesario anotar que el número 4.1.3. de la enunciada resolución calificatoria precisa que el referido efluente se ajusta a las disposiciones del ya aludido decreto Nº 90, de 2000, encomendando a la autoridad sanitaria correspondiente, como ya se ha manifestado, fiscalizar los análisis de las muestras provenientes del mismo. A mayor abundamiento, es dable consignar que el permiso ambiental sectorial del artículo 91 del reglamento del sistema de evaluación de impacto ambiental -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto Nº 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República-, regula el “permiso para la construcción, modificación y ampliación de cualquier obra pública o particular destinada a la evacuación, tratamiento o disposición final de desagües y aguas servidas de cualquier naturaleza, a que se refiere el artículo 71 letra b) del D.F.L. Nº 725/67, Código Sanitario”. A su vez, el artículo 71, inciso primero, letra b), del mencionado Código Sanitario, prescribe que corresponde a la autoridad sanitaria aprobar los proyectos relativos a la construcción, reparación, modificación y ampliación de cualquier obra pública o particular destinada a la evacuación, tratamiento o disposición final de desagües, aguas servidas de cualquier naturaleza y residuos industriales o mineros, y añade, en su inciso segundo, que antes de poner en explotación las obras mencionadas, también deben ser autorizadas por ella. En consecuencia, y atendidos los antecedentes expuestos, es del caso manifestar que los efluentes provenientes de la planta de tratamiento de aguas servidas del Hotel Salto Chico, deben ser caracterizados, de conformidad con lo establecido en el ya citado decreto Nº 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, en base a las muestras tomadas de la descarga ya tratada mediante el respectivo sistema, cuyo análisis será efectuado por un laboratorio autorizado y reconocido por la autoridad sanitaria competente, a la cual corresponde la fiscalización pertinente. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República