Dictamen N° 73268/2015

N° 73.268 Fecha:14-IX-2015 Don Emilio Leal Zapatel, Presidente de la Asociación de Directivos, Profesionales, Técnicos, Administrativos y Auxiliares de Gendarmería de Chile, Regional Bío-Bío, solicita a esta Contraloría General determinar si los Centros de Apoyo para la Integración Social (CAIS) de esa institución deben considerarse ‘recintos penitenciarios’ para efectos de adscribir a su personal a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (DIPRECA). Además consulta sobre el pago de las horas extras efectuadas en esos centros. Por su parte, don Rolando Abel Tatán Palominos, funcionario de la misma entidad, pide la reconsideración del dictamen N° 10.656, de 2015, de este origen, que concluyó que los empleados de los CAIS no pueden ser imponentes de DIPRECA, pues no prestan servicios permanentes en una unidad penal. Requerido de informe el Ministerio de Justicia concuerda con ese pronunciamiento, pues el objetivo de dichos centros es apoyar a quienes ya han cumplido sus condenas, lo que difiere de la finalidad de los recintos penitenciarios de custodiar a las personas privadas de libertad y controlar a los condenados que por un beneficio legal se encuentran en el medio libre. En cuanto a las jornadas extraordinarias de los funcionarios de los CAIS, expresa que a algunos de ellos les han sido asignadas horas de sobretiempo, que son remuneradas conforme a la ley N° 18.834 y que los servidores que reciben la ‘asignación de nivelación penitenciaria’ son excluidos de efectuarlas ya que tal emolumento resulta incompatible con el pago de horas extras. Por su parte, Gendarmería de Chile señala que los CAIS son divisiones operativas del Departamento Postpenitenciario, dependencias que no constituyen ‘establecimientos penitenciarios’, según los antecedentes normativos que expone. En lo referido a las horas extras por las que se consulta, indica que estos sobretiempos son regulados para todos los funcionarios de esa institución en el “Manual de Procedimiento para la Autorización y Pago de las Horas Extraordinarias”, del que no ha sido excluido el personal de los CAIS, resultándoles plenamente aplicable. Respecto del primer requerimiento, cabe anotar que la ley N° 19.195 adscribe al personal de Gendarmería de Chile que indica a DIPRECA. Su artículo 1° dispone que “El personal de las Plantas de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de Gendarmería de Chile quedará sujeto al régimen previsional y de término de la carrera que rija para el personal de Carabineros de Chile, con excepción del desahucio.”. Su inciso segundo añade que al mismo régimen “quedarán sujetos los integrantes de las Plantas de Profesionales, Directivos, Administrativos, Técnicos y Auxiliares que sean destinados en forma permanente a prestar servicios dentro de una Unidad Penal.”. Por otra parte, la letra e) del artículo 3° del decreto ley N° 2.859, de 1979, ley orgánica de Gendarmería de Chile, preceptúa que corresponde a esa entidad custodiar y atender a las personas privadas de libertad mientras permanezcan en los establecimientos penales, durante las salidas autorizadas en los términos que describe y también a los egresados de los recintos carcelarios en los casos que la ley determine. Su letra f) le encomienda “Contribuir a la reinserción social de las personas privadas de libertad, mediante la ejecución de acciones tendientes a eliminar su peligrosidad y lograr su reintegración al grupo social”. A su vez, el artículo 11 del decreto N° 518, de 1998, del Ministerio de Justicia, Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, dispone que “Se denominan genéricamente establecimientos penitenciarios, los recintos donde deban permanecer custodiadas las personas privadas de libertad en razón de detención y mientras están puestas a disposición del Tribunal pertinente; las personas sometidas a prisión preventiva y las personas condenadas al cumplimiento de penas privativas de libertad.”. Su inciso segundo añade que “Corresponden también a esta denominación las dependencias destinadas al seguimiento, asistencia y control de los condenados que, por un beneficio legal o reglamentario, se encuentren en el medio libre.”. El artículo 12 prevé que estos establecimientos penitenciarios se crearán, modificarán o suprimirán mediante decreto supremo del Ministerio de Justicia, previo informe o a proposición del Director Nacional de Gendarmería de Chile y su administración interna será materia de una resolución de esa autoridad. Señalado ello, cabe indicar que atendida la decisión de suprimir el “Patronato Nacional de Reos”, mediante la resolución exenta N° 8.930, de 2013, Gendarmería de Chile creó los CAIS, destinados a otorgar apoyo en el proceso de reinserción social a quienes hayan cumplido con sus condenas y cuyas tareas específicas detalla ese acto administrativo. Pues bien, de esas funciones se advierte que los anotados centros no son establecimientos penitenciarios en los términos del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, como tampoco de la ley N° 19.195. En efecto, el anotado reglamento indica que usa la expresión ‘establecimientos penitenciarios’ en forma genérica para referirse a las unidades en donde se custodia a las personas privadas de libertad, en razón de una medida preventiva o de una condena aflictiva, así como las dependencias donde se efectúa el seguimiento de quienes cumplen sus penas en un medio libre. Es decir, no abarca los recintos en que se atiende a aquellos que ya han pagado sus condenas y participan en programas para reinsertarse socialmente. La distinta naturaleza de los ‘establecimientos penitenciarios’ y los CAIS aparece también del acto administrativo que los establece. Mientras los primeros deben crearse, modificarse o suprimirse mediante decreto supremo del Ministerio de Justicia, previo informe o a proposición del Director Nacional de Gendarmería de Chile, los segundos son dispuestos a través de una resolución exenta de este último. En cuanto a la referencia que la ley N° 19.195 hace de los ‘establecimientos penitenciarios’ -a los que llama ‘unidades penales’-, debe indicarse que ese texto legal surgió como respuesta a hechos de connotación pública que evidenciaron la exposición al riesgo que significaba trabajar al interior de unidades penales, lo que consta en la historia fidedigna de ese cuerpo normativo. Por ello esta ley permitió que el personal de las plantas de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de dicha institución como el de sus plantas de Profesionales, Directivos, Administrativos, Técnicos y Auxiliares, destinados en forma permanente a servir dentro de una unidad penal, quedara afecto a DIPRECA, asimilando la situación de los gendarmes con la de los civiles que laboran en esos recintos bajo idénticas condiciones. Así pues, dado que los CAIS no constituyen ‘establecimientos penitenciarios’, como primera conclusión aparece que en modo alguno pueden efectuarse en esas dependencias actividades que excedan aquellas funciones para las que fueron creados contenidas en la citada resolución exenta N° 8.930, de 2013. De lo anterior se sigue, además, que los servidores destinados a esos centros no pueden incorporarse a DIPRECA, pues no cumplen con uno de los requisitos del artículo 1° de la ley N° 19.195. Conforme con ello procede ratificar el dictamen N° 10.656, de 2015. En lo referido a las horas extraordinarias del personal de los CAIS es dable señalar que dado lo informado por Gendarmería de Chile esta Contraloría General entiende subsanado este aspecto de la consulta del señor Leal Zapatel. Transcríbase a don Rolando Abel Tatán Palominos, al Ministerio de Justicia, a Gendarmería de Chile, a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, a la Contraloría Regional del Bío-Bío y a la División de Personal de la Administración del Estado de este Ente Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante