Dictamen N° 84426/2015

N° 84.426 Fecha: 23-X-2015 El señor Sergio Silva Alcalde, en representación del Instituto Profesional ‘Instituto Internacional de Artes Culinarias y Servicios’, consulta sobre la legalidad de ciertas actuaciones del Consejo Nacional de Educación (CNED), en relación a la certificación que indica del inmueble ubicado en Av. La Dehesa N° 2.541, Lo Barnechea, durante el proceso de licenciamiento de dicha institución. En específico reclama que el CNED habría: 1) excedido sus competencias y facultades legales; 2) impuesto obligaciones y/o requisitos no contenidos en ninguna norma reglamentaria o legal mediante un simple oficio, y 3) instruido de manera arbitraria al Instituto certificar nuevamente su inmueble sin esgrimir fundamentación suficiente. Requerido su informe, el CNED manifiesta que ninguno de los cuestionamientos de legalidad o arbitrariedad es plausible conforme a las consideraciones que expone, pues todas sus actuaciones se han apegado a los preceptos que regulan su funcionamiento, siendo sus decisiones razonablemente fundadas en los antecedentes que obran en el citado proceso administrativo y los cuales dan lata motivación a los acuerdos respectivos. Sobre el particular, el artículo 87, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación (MINEDUC), establece entre las funciones del Consejo, en materia de educación superior, la de “Administrar el sistema de licenciamiento de las nuevas instituciones de educación superior, en conformidad a las normas establecidas en la ley”. A su turno, el artículo 97 preceptúa que “El licenciamiento comprende la aprobación del proyecto institucional y el proceso que permite evaluar el avance y concreción del proyecto educativo de la nueva entidad, a través de variables significativas de su desarrollo, tales como docentes, didácticas, técnico-pedagógicas, programas de estudios, físicos y de infraestructura, así como los recursos económicos y financieros necesarios para otorgar los grados académicos y los títulos de que se trate”. El inciso primero del artículo 99 de ese texto legal prescribe que “El Consejo verificará el desarrollo del proyecto institucional aprobado. Dicho Consejo comprobará el cumplimiento del proyecto durante un período de seis años”. Su inciso segundo precisa que “El Consejo, anualmente, deberá emitir un informe sobre el estado de avance del proyecto, haciendo las observaciones fundadas que le merezca su desarrollo y fijando plazos para subsanarlas. Sin perjuicio de lo anterior, hará evaluaciones parciales y requerirá las informaciones pertinentes”, pudiendo, en caso de no subsanarse aquéllas, suspender el ingreso de nuevos alumnos a todas o a algunas de las carreras que la institución imparta, según lo indica su inciso final. Expuesto lo anterior, es necesario advertir que el citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, no fija un procedimiento detallado para el desarrollo del ‘sistema de licenciamiento’ de que se trata, sino que se limita a disponer parámetros o áreas básicas que deben ser examinadas por el CNED en cumplimiento de la tarea de administración de ese proceso. En tal sentido, el artículo 4° del decreto N° 359, de 2012, del MINEDUC -que reglamenta el funcionamiento interno del CNED y los demás aspectos que indica- previene que en el ejercicio de sus funciones en materia de educación parvularia, básica, media y superior, el Consejo deberá diseñar, desarrollar e implementar los criterios y mecanismos de evaluación y control idóneos y suficientes, sean documentales o a través de visitas de verificación, y el establecimiento de comisiones ad hoc para el estudio y propuestas de solución a los asuntos que deba resolver, reiterando en su artículo 8°, letra a), la facultad sobre el anotado sistema de licenciamiento. Ahora bien, atendido que el sistema en análisis debe ser instruido y tramitado según la ley por el CNED, sin precisar ésta un procedimiento destinado al efecto, el Consejo debe adoptar las medidas necesarias a fin de implementar y asegurar un desarrollo eficaz de aquél, así como de las decisiones que tome conforme a los elementos de juicio que estime pertinentes, siempre que sean conducentes para los fines descritos en las normas antes citadas (aplica criterio expresado en el dictamen N° 16.766, de 2013, de este origen). En este contexto, resulta necesario recordar que la jurisprudencia de este Ente Fiscalizador contenida, entre otros, en los dictámenes N os 25.245 y 54.769, ambos de 2012, ha manifestado que los procedimientos administrativos especiales que la ley establece deben regirse por las normas del ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las disposiciones de la ley N° 19.880, en aquellos aspectos o materias en relación a las cuales la preceptiva particular no ha previsto regulaciones específicas y en tanto sean conciliables con la naturaleza de la correspondiente tramitación. Al respecto, durante el proceso de licenciamiento de la institución recurrente, no se advierte vulneración a tal cuerpo legal al apreciarse el cumplimiento de los trámites esenciales, esto es, el ejercicio de su derecho a defensa; la formulación de sus descargos; la rendición de sus pruebas y, la impugnación de la sanción o medidas aplicadas, verificándose, por tanto, la garantía del debido proceso. Así, en ejercicio de la mencionada atribución de administrar dicho sistema -complementada por el citado reglamento-, al CNED le corresponde fijar los diferentes aspectos que las instituciones de educación superior deben cumplir para acreditar las condiciones necesarias dentro del mismo, entre las cuales se encuentra la normativa sectorial aplicable a un determinado inmueble. En igual ámbito, también es procedente que el Consejo establezca ciertos parámetros a fin de materializar la anotada función, como sería una definición de ‘inmueble nuevo’ -para el solo efecto de un licenciamiento-, que deben observar tales entidades educacionales. En ese contexto, la circular N° 27, de 1994, del entonces Consejo Superior de Educación, se limita a indicar que las instituciones que se encuentren en un proceso de licenciamiento que utilicen un ‘nuevo inmueble’ -acorde a la definición que para esos efectos se fijó en tal documento-, deben presentar una serie de documentos y antecedentes para acreditar la idoneidad de la respectiva propiedad. De este modo, queda de manifiesto que el contenido del instrumento en cuestión se enmarcó dentro de la normativa aplicable para el ‘desarrollo e implementación del sistema de licenciamiento’ a cargo del CNED, pudiendo establecer las condiciones, antecedentes y parámetros que deben acompañar las instituciones educacionales que se encuentren en un procedimiento de ese tipo, en la medida que ese Consejo lo estime pertinente, acorde con los fundamentos o razones que ponga en conocimiento de la respectiva entidad, expresados en sus acuerdos. Además, la propia ley señala que el Consejo debe verificar que las instituciones de educación superior cuenten con los recursos necesarios para desarrollar el pertinente proyecto institucional -lo que incluye los físicos y de infraestructura-, por lo cual puede establecer medidas como la cuestionada ‘nueva certificación’ si estima que un inmueble ha sufrido modificaciones de importancia en relación a aquella circunstancia y que puedan influir en la calidad de la educación que entrega el referido instituto a sus alumnos, debiendo éste presentar los antecedentes requeridos por la autoridad, emitidos por las reparticiones sectoriales correspondientes. En relación a lo anterior, cabe puntualizar que la documentación contemplada en dicha circular también fue acompañada por la aludida institución educacional al momento de obtener la certificación original de tal inmueble, sin que conste alguna objeción sobre las facultades que posee el CNED o acerca de ese acto y los antecedentes a presentar en virtud del mismo. Consecuente con lo expuesto, se advierte que el CNED actuó conforme a la normativa aplicable, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de las funciones que le competen, sin que corresponda estimar que éste excedió sus potestades legales o impuso ilegalmente condiciones al indicado instituto, mediante la cuestionada circular N° 27, de 1994. Por otra parte, en cuanto a la supuesta arbitrariedad en que habría incurrido el aludido Consejo debido a la falta de fundamentación de la solicitud de certificar el citado inmueble, pues ésta desconocería las deficiencias o circunstancias que habrían llevado a esa determinación, es necesario precisar que acorde a la documentación tenida a la vista, tal irregularidad no consta en la especie. En efecto, respecto de la ‘nueva certificación de recursos’ que se impugna, realizada mediante el Acuerdo N° 10/2015 del CNED, se advierte, en su considerando 14, que éste, luego de revisados todos los antecedentes, estimó que los planteamientos contemplados en el recurso de reposición interpuesto por la referida institución superior, no modificaban las argumentaciones que llevaron a adoptar el Acuerdo N° 077/2014, de igual origen. Asimismo, tal considerando consigna que “Las observaciones que se levantaron sobre los problemas de infraestructura y carencia de espacios suficientes derivan de la revisión documental de las autorizaciones administrativas, de las visitas realizadas en el marco del licenciamiento, de las observaciones que se efectuaron, de informes de expertos y de información obtenida de los propios estudiantes de la institución, todo lo cual se encuentra documentado en el proceso de verificación institucional”. En ese sentido, el antedicho Acuerdo N° 077/2014 -especialmente en su considerando 44-, precisó que el Consejo, en sesión de 28 de mayo de 2014, evaluó el grado de cumplimiento de la acción N° 8, referida a la infraestructura física del instituto, dispuesta a través del Acuerdo N° 061/2011, de 14 de julio de 2011, y reiterada mediante los oficios N° 128/2012, de 22 de marzo de 2012; N° 354/2012, de 29 de agosto de 2012; N° 057/2013, de 28 de enero de 2013; N° 316/2013, de 9 de julio de 2013, y N° 203, de 19 de noviembre de 2013, calificándola como no cumplida, en función de las observaciones ahí detalladas. En resumen, dichas observaciones dicen relación con la remodelación y ampliación de algunos baños y la habilitación de ciertos espacios para estudiantes sin un proyecto integral; la inexistencia de permisos de obra menor, tampoco se advierte el cumplimiento de la normativa sanitaria que debe ser validada por la ‘SEREMI de Salud’ en cuanto a las instalaciones eléctricas, de agua potable y de aguas servidas, aspectos de especial relevancia, dado el tipo de carreras que imparte la institución recurrente. De tal manera, se aprecia que la ‘nueva certificación’ busca actualizar la documentación relativa al inmueble ubicado en Av. La Dehesa N° 2.541, por cuanto, en los reiterados y sucesivos acuerdos ya reseñados del CNED, se evidenció que existen situaciones en el ámbito de su infraestructura que se arrastran desde hace varios años, sin una solución por parte de las autoridades del apuntado instituto, aplicando el Consejo, en esa oportunidad, la sanción de suspensión del ingreso de nuevos alumnos. Conforme lo expresado corresponde desestimar lo planteado por la entidad interesada, ya que no se observa arbitrariedad por parte del CNED respecto de la solicitud de ‘certificar el nuevo inmueble’ en el marco del proceso de licenciamiento en el cual ésta se encuentra. En otro orden de consideraciones, acerca de la citada circular N° 27, de 1994 -así como las demás dictadas por dicho Consejo-, cabe precisar que han sido emitidas en virtud de la referida norma reglamentaria, a fin de ejecutar, diseñar, desarrollar e implementar las diferentes funciones legales con que éste cuenta. No obstante lo anterior, cabe recordar que, acorde con el artículo 3° de la ley N° 19.880, las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, los que tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones. Al respecto, es dable consignar que las ‘circulares e instrucciones’ sólo tienen por objeto materializar la potestad de mando que compete a los jefes de servicio en relación con los funcionarios que les están subordinados, precisando la interpretación práctica que deben otorgar a las leyes y reglamentos que les corresponde aplicar en el ejercicio de sus labores, y que la referida potestad de mando no crea obligaciones para los particulares. Pues bien, el CNED deberá regularizar la forma en que se han emitido y reglado las diferentes materias que se encuentran en el ámbito de sus competencias legales mediante dichos instrumentos, sin que tal situación afecte las actuaciones desarrolladas por esa repartición, debiendo ésta comunicar las medidas adoptadas según lo expresado, dentro del plazo de 20 días hábiles, a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Transcríbase al interesado y a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de este Ente Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante