Dictamen N° 893/2019

N° 893 Fecha: 11-I-2019 Se dirigió a esta Contraloría General el entonces Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, actual Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, consultando si se ajustó a derecho la negativa de la Tesorería General de la República de reembolsarle las asignaciones familiares que esa entidad pagó a sus funcionarios en el año 2009, y que fue solicitado el año 2015, rechazo fundamentado en que la acción respectiva se encontraba prescrita. En ese contexto, solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia jurídica de que un servicio público declare la prescripción a su favor o en su contra, respecto de una obligación reclamada por otra repartición pública, pues según expone no habría dictámenes sobre este caso específico, y en dicho evento, determinar la procedencia de que esa entidad rebaje la deuda de sus registros contables. Requeridos de informe, la Tesorería General de la República y la Superintendencia de Seguridad Social han cumplido con remitirlo. Esta última entidad señala, en síntesis, que en su circular N° 2.511, de 2009, se expresó que atendido que la legislación no contempla un plazo especial de prescripción del derecho al cobro de las asignaciones de que se trata, las entidades pagadoras de prestaciones familiares sólo pueden pagar, y por ende, solicitar el reembolso de las respectivas asignaciones dentro de los últimos cinco años anteriores a la solicitud de reconocimiento de una carga, a la solicitud de pago de una ya autorizada o a la ocurrencia de cualquier gestión útil que interrumpa el plazo de prescripción. Al respecto, cabe señalar que la regulación de la asignación familiar se encuentra contenida en el decreto con fuerza de ley N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, preceptiva que no contiene disposiciones que determinen el plazo en que se extinguen las obligaciones de pago de esta asignación, por lo que se ha concluido que debe recurrirse a las reglas del derecho común, previstas en el Código Civil, específicamente en su artículo 2.515, conforme al cual todas las acciones y derechos respecto de los cuales la ley no fijo plazo diverso, prescriben en cinco años, tal como se ha señalado en los dictámenes N°s. 26.871, de 1990, y 93.443, de 2015. En ese orden, acorde con lo preceptuado por el N° 2 del inciso cuarto del artículo 1.470 del Código Civil, son obligaciones naturales, esto es, de aquellas que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que una vez verificadas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas, entre otras, “Las obligaciones civiles extinguidas por la prescripción.”. Por su parte, los artículos 2.492, 2.493 y 2.518 del anotado código disponen que la prescripción debe ser declarada judicialmente, debiendo ser alegada en sede judicial, por quien quiera aprovecharse de ella. En esta materia, los dictámenes N°s. 1.230, de 1991 y 1.509, de 1993, entre otros, han precisado que los Organismos del Estado no pueden renunciar a la prescripción ni cumplir obligaciones naturales, como sería la de la especie, a menos que se encuentren expresamente facultados para ello, pues quienes administran recursos públicos deben resguardar los intereses del Estado y carecen de las libertades de disposición que tienen los particulares con su propio patrimonio. Ello resulta aplicable a la solicitud de reembolso de asignaciones familiares, cumplido el plazo de cinco años antes referido, según se manifestó en el dictamen N° 80.316, de 2013. A ello cabe añadir que, dado el carácter público de los recursos implicados, éstos se encuentran regidos por el principio de legalidad del gasto, de modo que los desembolsos que se autoricen con cargo a ellos, sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, lo que debe interpretarse en forma estricta, como han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 14.880, de 2010 y 67.450, de 2012. En razón de lo expuesto, se colige, por una parte, que cada vez que una repartición de la Administración es demandada judicialmente debe invocar la prescripción de la deuda que se le exige, y por otra, que no se encuentra facultada a pagar obligaciones naturales (aplica criterio contenido en dictamen N° 68.733, de 2015). Consecuentemente, se concluye que en la hipótesis en cuestión se ajustó a derecho que la Tesorería General de la República no pagase los montos reclamados por el anotado Consejo, por cuanto se trataba de obligaciones naturales. Ahora bien, en cuanto al aspecto contable de esta deuda, es preciso remitirse al artículo 19 de la ley N° 18.382, que faculta “a las Instituciones y organismos descentralizados y a las empresas del Estado, para que, previa autorización de los Ministros del ramo correspondiente y de Hacienda, castiguen en sus contabilidades los créditos incobrables, siempre que hayan sido contabilizados oportunamente y se hayan agotado prudencialmente los medios de cobro". Su inciso segundo, añade que, en la misma forma, los demás servicios e instituciones del Estado podrán castigar las deudas que se estimen incobrables, siempre que hubieren sido oportunamente registradas y correspondan a ingresos propios o actividades especiales debidamente calificadas. A este respecto, en los dictámenes N°s. 33.065, de 2006 y 58.865, de 2011, se ha manifestado que la finalidad que persigue el artículo en comento es lograr el castigo de las deudas cuya mantención en los estados financieros de la repartición respectiva le produce una distorsión económica y financiera, porque sólo tienen una representación numérica y, por ende, ningún respaldo real, lográndose así una ordenación en su contabilidad. Ahora bien, en lo que respecta a la exigencia consistente en que se “hayan agotado prudencialmente los medios de cobro”, la misma jurisprudencia administrativa ha determinado que ello supone la realización, por parte del servicio titular de la acreencia, de todas aquellas diligencias que competan para hacer efectivo su derecho, de manera que quede establecido fehacientemente la imposibilidad de obtener el pago del mismo, pese a la adopción de tales medidas. Siendo ello así, en la situación de la especie se entiende que las gestiones realizadas por la entidad reclamante para requerir el pago por parte Tesorería General de la República y su consiguiente negativa, son útiles para los efectos de considerar que se han agotado los medios de cobro, y por ende, castigar contablemente la deuda incobrable. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República