Dictamen N° 89534/2021

Nº E89534 Fecha: 26-III-2021 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), para requerir un pronunciamiento que determine la legalidad de suscribir convenios de anticipo de participación en el Fondo Común Municipal (FCM), con municipalidades que ya han pagado la bonificación por retiro voluntario prevista en la ley N° 21.135, teniendo en consideración el principio de legalidad del gasto público y que la finalidad de tales convenios no es reembolsar esos costos. Requeridas al efecto, la Tesorería General de la República (TGR) y la Dirección de Presupuestos (DIPRES) informaron, de manera conteste, en la materia. Sobre el particular, el inciso primero del artículo 1° de la referida ley N° 21.135 otorga, en lo que interesa, una bonificación por retiro voluntario para aquellos servidores municipales regidos por el Título II del decreto ley N° 3.551, de 1980, y por la ley N° 18.883, que entre el 1 de julio de 2014 y el 31 de diciembre del año 2025, ambas fechas inclusive, hayan cumplido o cumplan 60 años de edad si son mujeres, o 65 años de edad si son hombres, y cesen en sus cargos por aceptación de su renuncia voluntaria, en los plazos a que se refiere ese primer cuerpo legal. Agrega el inciso tercero del último precepto citado, que el alcalde someterá al acuerdo del concejo municipal el otorgar una bonificación por retiro complementaria, en conjunto con la precedentemente nombrada. El inciso quinto de la anotada disposición prevé que las bonificaciones por retiro y la complementaria no serán imponibles ni tributables, no constituirán renta para ningún efecto legal, serán de cargo municipal y se pagarán por la municipalidad empleadora a la fecha del cese de funciones. Más adelante, el artículo 18, inciso primero, del mismo texto legal, precisa que el mayor gasto que represente la aplicación del artículo 1° de esa ley será de cargo municipal. Su inciso segundo, con tal objeto, faculta a la TGR para que, durante el período de vigencia de esa ley, efectúe anticipos con cargo al FCM para destinarlos al pago de la bonificación por retiro establecida en el artículo 1°, conforme a las reglas siguientes: a) La municipalidad interesada deberá suscribir un convenio con la SUBDERE, el que deberá ser visado por la DIPRES. En el convenio se acordarán los montos que se anticiparán y las condiciones en que tales anticipos se descontarán de futuras cuotas del FCM, o de los montos que le correspondan por recaudación del impuesto territorial. b) El TGR, en representación del fisco de Chile, ejecutará cuantas operaciones sean necesarias para realizar los anticipos y descuentos antes señalados, conforme las condiciones establecidas en el convenio. c) Las disposiciones del convenio antes referido se someterán en todo a la normativa jurídica que rige a las municipalidades, en particular al artículo 65 de la ley N° 18.695. d) Los recursos que se anticipen a las municipalidades en virtud de ese convenio, deberán ser aplicados inmediatamente y en forma total al pago de la bonificación a los funcionarios que se hubieren acogido a retiro voluntario. e) La no destinación del anticipo del FCM que se efectúe a las municipalidades de conformidad con lo dispuesto en este artículo será sancionada de acuerdo a la escala de penas establecida en el artículo 233 del Código Penal, y pondrá término de pleno derecho al convenio suscrito. Finalmente, el artículo 20 de la misma ley establece que el gasto que represente la aplicación del artículo 1° respecto de cada municipalidad, no formará parte del límite de gasto de personal a que se refiere el inciso final del artículo 2° de la ley N° 18.883. Es pertinente destacar que el decreto N° 193, de 2019, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública; Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo -que aprueba reglamento que regula procedimiento para otorgar los beneficios previstos en la ley N° 21.135, y el procedimiento aplicable para su heredabilidad-, no aborda los aspectos en examen. A continuación, es menester tener presente el principio de legalidad del gasto, en virtud del cual los desembolsos que se autoricen con cargo a fondos públicos, deben emplearse solo para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico (aplica criterio del dictamen N° 2.740, de 2020). Precisado lo anterior, se aprecia que las municipalidades deben asumir el costo de la bonificación por retiro voluntario y la complementaria, sin perjuicio de la facultad de solicitar anticipos de la parte que les corresponderá percibir en el FCM, a través de la celebración de convenios con la SUBDERE, en los que se acordarán los montos que se adelantarán y las condiciones en que ellos se descontarán de las futuras cuotas de ese fondo o de los haberes a que tienen derecho por recaudación del impuesto territorial. Así, dichas entidades pueden requerir los haberes necesarios, en lo que interesa, con cargo a un anticipo de la parte que les corresponderá percibir en el FCM, para dar cumplimiento a esa obligación legal (aplica criterio del dictamen N° 46.987, de 2015). En este contexto, se desprende de la normativa jurídica reseñada que la finalidad de los convenios de que se trata es anticipar recursos a las municipalidades para que estas los apliquen, inmediatamente y en forma total, al pago de las indicadas bonificaciones a los funcionarios que se acojan a retiro voluntario. Por lo tanto, dado que la modalidad descrita precedentemente constituye un mecanismo excepcional, que se autoriza solo en los términos estrictos previstos por el legislador, resulta improcedente que la SUBDERE suscriba convenios de anticipo de participación en el FCM, con municipalidades que ya han pagado las bonificaciones por retiro voluntario y complementaria previstas en la ley N° 21.135, ya que, en tal eventualidad, se vulneraría la finalidad pública de los fondos respectivos, desnaturalizando los antedichos instrumentos. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República