Dictamen N° 14064/2013

N° 14.064 Fecha: 01-III-2013 Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Rodrigo Plaza Muñoz, concejal de la Municipalidad de Lampa y Ricardo Díaz Uribe, exconcejal de la misma, solicitando un pronunciamiento en relación a la legalidad de los contratos a honorarios aprobados por los decretos alcaldicios que indican, todos del año 2011, así como respecto del cumplimiento de los requisitos que exige la ley para la entrega de ayudas sociales consistentes en cajas de mercaderías que ese municipio dispuso a favor de vecinos de la comuna durante el mes de diciembre de la misma anualidad. Requerido informe a la aludida entidad edilicia, a través de los oficios N°s. 29.527 y 46.318, ambos de 2012, este no fue evacuado en el plazo establecido al efecto, razón por la cual, se procederá a atender la presentación en examen con prescindencia del mismo, sin perjuicio de los antecedentes recopilados directamente por esta Entidad Fiscalizadora. I.- En cuanto a la primera materia, exponen los recurrentes, que los contratos a honorarios de que se trata recayeron en personal de la planta de directivos de aquella corporación edilicia, que en ellos no se especificó el horario en que se desarrollarían las labores ni se determinó con claridad si las funciones pactadas correspondían a las que realizaban habitualmente como empleados municipales. Pues bien, de las diligencias practicadas, se verificó que los convenios indicados por los recurrentes, se refieren a doña Alejandra Calderón Dote, quien a la época de la visita de fiscalización se desempeñaba como Secretaria Municipal, grado 8 de la E.M.S. de la planta de directivos; a don Jaime Emilio Contreras Tobar, quien ocupaba un cargo de jefatura de la Dirección de Aseo, Ornato y Medio Ambiente; y al exfuncionario de ese municipio, señor Marco Piña Paredes. Precisado lo anterior, y en cuanto a la situación de doña Alejandra Calderón Dote, se comprobó que por decreto exento N° 1.856, de 23 de septiembre de 2011, la Municipalidad de Lampa aprobó su contratación a honorarios, para ejecutar la “Elaboración de Manual de funcionamiento de Tránsito y Adecuación de Organigrama a funcionamiento efectivo”, por el periodo comprendido entre el 9 de septiembre y el 31 de diciembre de 2011, especificando que para el desarrollo de dicha labor aquella debía “encontrarse a disposición de la Municipalidad, de acuerdo al requerimiento del supervisor del contrato”. Enseguida, en relación a la contratación a honorarios de don Jaime Emilio Contreras Tobar, se determinó que por decreto exento N° 1.857, de 23 de septiembre de 2011, el municipio aprobó su contratación a honorarios, para ejecutar la labor de “Evaluación y control de funcionamiento del alumbrado de la Comuna de Lampa”, por el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2011, especificando que para el desarrollo de dicha labor aquel debía “encontrarse a disposición de la Municipalidad, de acuerdo al requerimiento del supervisor del contrato”. Por último, se estableció que por decreto exento N° 1.979, de 14 de octubre de 2011, el municipio aprobó el contrato sobre la base de honorarios suscrito con el señor Piña Paredes para ejecutar la labor de “Coordinación entre Administración Municipal y la DIDECO, en la planificación control y evaluación de los proyectos que presenten las organizaciones comunales, apoyando metodológicamente la presentación de rendiciones de cuentas”, por el período comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2011, especificando que para el desarrollo de dicha labor aquel debía “encontrarse a disposición de la Municipalidad, de acuerdo al requerimiento del supervisor del contrato”. Asimismo, se debe señalar que el señor Piña Paredes, a contar del 1 de julio de 2012, dejó de desempeñarse en la Municipalidad de Lampa, según consta en decreto exento N° 1.225, de ese año. En relación a las tres contrataciones a honorarios examinadas, se verificó que, no obstante haberse imputado el gasto que se originó con ellas al ítem 215.21.04.004.001.000, “Prestación de Servicios Comunitarios” -razón por la cual, en concordancia con el oficio circular N° 32.148, de 1997, vigente a la data de esos convenios, no se sometieron al trámite de registro previsto en el artículo 53 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades-, las mismas no se encontraban asociadas a ningún programa comunitario. En lo que concierne a los convenios a honorarios en el marco de programas sociales, es útil recordar que el decreto N° 1.186, de 2007, del Ministerio de Hacienda, agregó en el clasificador de gastos contemplado en el decreto N° 854, de 2004, de la misma secretaría de Estado, al subtítulo 21 gastos en personal, ítem 04 otros gastos en personal, la asignación 004 "Prestaciones de Servicios en Programas Comunitarios", con la siguiente definición: "Comprende la contratación de personas naturales sobre la base de honorarios, para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia”. Como es posible advertir, los gastos comprendidos en la aludida cuenta presupuestaria son aquellos que derivan de las contrataciones a honorarios de personas naturales que tengan por objeto la prestación de servicios que reúnan las siguientes características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) que sean ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y c) que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, desarrollados en cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 4° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (aplica dictamen N° 31.394, de 2012, de este origen). Ahora bien, en la especie, ninguna de las contrataciones en examen satisface las reseñadas exigencias para que resultara ajustada a derecho su imputación a la referida cuenta presupuestaria, de modo que al constituir una provisión de personal para cumplir las funciones regulares propias de su gestión administrativa interna, al imputarse debió tenerse en consideración que, tratándose de los contratos a honorarios suscritos con personas naturales, se contempla expresamente en el Subtítulo 21 del Clasificador Presupuestario, que los "Gastos en Personal", comprende en su ítem 03, asignación 001 "Honorarios a Suma Alzada - Personas Naturales", los gastos por concepto de honorarios a profesionales, técnicos o expertos en determinadas materias y/o labores de asesoría altamente calificada de acuerdo a las disposiciones vigentes, y en la asignación 002, los "Honorarios Asimilados a Grado". En este contexto, cabe recordar que el artículo 4° de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, prescribe, en lo que interesa, que podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad; mediante decreto del alcalde, como asimismo, se podrá contratar la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las reglas generales. Por su parte, el artículo 13 de la ley N° 19.280, que modifica la ley N° 18.695 y establece normas sobre plantas de personal de las municipalidades, establece que las sumas que cada municipio destine anualmente al pago de honorarios, no podrá exceder del 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal por concepto de remuneraciones de su personal de planta. Agrega ese precepto legal, que el concejo, al momento de aprobar el presupuesto municipal, y sus modificaciones, debe prestar su acuerdo a los objetivos y funciones específicas que deban servirse mediante contratación a honorarios. No obstante ello, en la especie, no consta que los convenios de que se trata se hayan ajustado al referido límite ni que cuenten con el acuerdo del indicado cuerpo colegiado. Cabe añadir que en ninguno de los casos examinados fue posible confirmar el cumplimiento de las horas en que supuestamente se habrían ejecutado las labores encomendadas, puesto que la información que proporcionan los reportes mensuales del reloj control carecen de confiabilidad, toda vez que se les agrega la entrada y salida en forma manual, lo que unido a la inexistencia en los convenios de una cláusula que establezca que aquellas se desarrollarían fuera de la jornada ordinaria de trabajo que los mencionados servidores debían cumplir en su condición de funcionarios municipales –sino que “de acuerdo al requerimiento del supervisor del contrato”-, importa una infracción a lo establecido en el artículo 85, letra b) de la ley N° 18.883, que solo compatibiliza tales funciones bajo dicha condición. En efecto, el desempeño de un empleo municipal es compatible con el ejercicio de tareas a honorarios, siempre que se efectúen fuera de la jornada de trabajo y que física y materialmente sea posible su realización. En consecuencia, los convenios a honorarios a que se refieren los peticionarios no se ajustaron a derecho, al no establecerse que las labores contratadas serían llevadas a efecto fuera de la jornada ordinaria de trabajo que debían cumplir los funcionarios municipales en que recayeron, según lo previsto en el artículo 85, letra b), de la ley N° 18.883; al no reunirse los requisitos legales para su imputación al ítem 215.21.04.004.001.000, “Prestación de Servicios Comunitarios”; al no haberse ajustado a lo prescrito en los artículos 4° de la ley N° 18.883 y 13 de la ley N° 19.280, y, finalmente, por no haberse remitido los decretos alcaldicios aprobatorios, al trámite de registro ante esta Contraloría General, de acuerdo a lo ordenado por el artículo 53 de la ley N° 18.695. En razón de lo anterior, se expedirán los antecedentes recopilados a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades, a objeto de que se incorporen a los procesos de fiscalización que la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la misma dependencia, desarrolle en esa entidad edilicia. II.- En relación al segundo aspecto mencionado en el reclamo en examen, esto es, el cumplimiento de los requisitos que exige la ley para la entrega de las más de seis mil cajas de mercadería que la citada municipalidad proporcionó a vecinos de la comuna durante el mes de diciembre de 2011, es dable señalar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 4°, letra c), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, tales entidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la asistencia social y jurídica. Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia de esta Contraloría General contenida en los dictámenes N°s. 24.056, de 2010, y 55.950, de 2012, entre otros, ha manifestado que el cumplimiento de la función municipal de asistencia social aludida, debe considerarse referido a procurar los medios indispensables que permitan paliar las dificultades de las personas que se encuentren en una situación de indigencia o de necesidad manifiesta, debiendo entenderse por "estado de indigencia" la carencia absoluta de medios de subsistencia, un estado permanente de escasez de recursos, y por "necesidad manifiesta", la carencia relativa e inmediata de los medios para subsistir, esto es, un estado transitorio en que si bien el individuo dispone de los medios para tal efecto, estos resultan escasos frente a un imprevisto. Agrega la citada jurisprudencia, que compete al municipio evaluar las condiciones en que se encuentran los requirentes de la asistencia social -los que deben ser habitantes de la comuna de que se trate, atendido que las funciones municipales deben ejercerse dentro del respectivo territorio local-, a través de los pertinentes informes sociales, pudiendo para tales efectos elaborar y aplicar los métodos, sistemas y procedimientos que estime más adecuados, siempre que ellos sean objetivos y de aplicación general. Luego, la ponderación en cada situación concreta de los elementos que permitan evaluar si concurren los estados de carencia descritos, corresponde que se realice por la Administración activa, con los medios idóneos de que disponga, resguardando la igualdad de los beneficiarios y evitando discriminaciones arbitrarias, que importen una desviación de la facultad en comento (aplica dictamen N° 34.621, de 2012, de este origen). Ahora bien, en la especie, esta Entidad de Control verificó que, en diciembre de 2011, la Dirección de Desarrollo Comunitario -en adelante DIDECO-, adquirió a la empresa Surti Ventas Limitada, un total de 6.957 cajas de mercaderías, por la suma de $52.040.726.- para distribuirlas en la navidad de ese año. Además, en relación con las mencionadas compras -que se refieren, en general, a alimentos no perecibles-, es dable hacer presente que estas no fueron tramitadas por la unidad de adquisiciones, conforme lo informado por la encargada de la misma, mediante certificado N° 12/124-A/2012, sino que por la ex Administradora Municipal, doña Laura Ubillus Reyes y el ex Director de Administración y Finanzas Suplente, don Marco Piña Paredes, quienes ya no son funcionarios de la Municipalidad de Lampa. Enseguida, se estableció que las aludidas adquisiciones se efectuaron mediante trato directo, sin que se acredite su procedencia, en los términos previstos en el artículo 8° de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestación de Servicios, y que en los mismos términos contempla el numeral 3 del artículo 10 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento del citado texto legal. Por último, en cuanto al criterio de selección de los beneficiarios de la ayuda en comento, si bien la Directora de DIDECO, manifestó que los parámetros utilizados se referían al puntaje registrado en la ficha de protección social, ubicación rural o de difícil acceso y baja intervención social, de las nóminas y documentos proporcionados a este Organismo de Control no fue posible verificar tal circunstancia, ya que en ellos no se indica el puntaje de la mencionada ficha, ni constan las firmas de los beneficiados. Atendido lo expuesto, la Municipalidad de Lampa deberá instruir un proceso disciplinario, a fin de establecer las responsabilidades administrativas derivadas del eventual incumplimiento de las normas contenidas en la citada ley N° 19.886 y su reglamento, y de la entrega de las ayudas sociales antes analizadas sin que consten los criterios adoptados al efecto, informando a esta Entidad de Control de las medidas que se dispongan, en el plazo de veinte días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República