Dictamen N° 15134/2014

N° 15.134 Fecha: 27-II-2014 Se ha dirigido a esta Entidad de Control don Renzo Águila Soto, solicitando la reconsideración del oficio del epígrafe, que desestimó sus denuncias sobre eventuales irregularidades en las que habría incurrido la Oficina Provincial de Chiloé del Ministerio de Bienes Nacionales –en adelante Oficina Provincial–, con ocasión de la regularización de la posesión de un bien raíz de su propiedad por parte de don Marcelo Mendoza Duncker, llevada a cabo conforme con las disposiciones del decreto ley N° 2.695, de 1979, y que concluyó que la autoridad administrativa se ajustó a la normativa que regula la materia. Expone que esa Contraloría Regional no tuvo en cuenta los antecedentes que acompaña, por lo que requiere un nuevo pronunciamiento respecto de la actuación de los funcionarios que intervinieron en la tramitación de la regularización del inmueble de que se trata. Señala que pese a haber realizado varias presentaciones acreditando que la posesión invocada por el señor Mendoza Duncker no era pacífica, esa Oficina Provincial continuó con el procedimiento y aceptó la solicitud del tercero mediante resolución exenta N° 165, de 2013, por lo que pide que se persigan las responsabilidades administrativas correspondientes. Requerido su informe, la Subsecretaría de Bienes Nacionales manifiesta, en síntesis, que la tramitación de la regularización del inmueble de la especie, iniciada por el señor Mendoza Duncker, así como las presentaciones y oposiciones deducidas por el recurrente, se han ajustado a las disposiciones del decreto ley N° 2.695 y a los criterios previstos para su aplicación en la circular N° 1, de 2009, de ese origen. Por último, señala que el expediente fue remitido al Juzgado de Letras de Ancud, conforme al artículo 20 de ese decreto ley y, además, adjunta una copia de la resolución exenta N° 1.727, de 2013, de la Oficina Provincial, que rechaza la segunda solicitud presentada por el señor Mendoza Duncker, respecto de otro predio ubicado en la misma localidad, atendida las oposiciones presentadas por el señor Águila Soto. Sobre el particular, cabe señalar que el decreto ley N° 2.695, establece normas para el saneamiento del dominio de la pequeña propiedad raíz rural y urbana que cumpla las condiciones exigidas por su artículo 1°, con la finalidad de regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o que los tiene imperfectos y, a tal efecto, establece el procedimiento administrativo pertinente, a cargo del Ministerio de Bienes Nacionales. El inciso primero del artículo 2° del citado decreto ley establece, en lo que interesa, que para que se reconozca la calidad de poseedor regular de un inmueble es preciso estar en posesión de dicho bien raíz, por sí o por otra persona en su nombre, en forma continua y exclusiva, sin violencia ni clandestinidad, durante cinco años, a lo menos, y acredite que no existe juicio pendiente en su contra en que se discuta el dominio o la posesión del inmueble, iniciado con anterioridad a la fecha de la presentación respectiva. A continuación, el artículo 11 de dicho cuerpo legal previene, en lo que interesa, que cumplidos los trámites a que se refiere el artículo 10 y previo informe jurídico, el servicio deberá pronunciarse denegando o aceptando la petición presentada, debiendo en este último caso satisfacer las formalidades de publicidad que allí se indican. Luego, cabe destacar que el artículo 3° del decreto N° 541, de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, que reglamenta el decreto ley N° 2.695, prevé que el Subsecretario o los funcionarios a quienes este delegue sus atribuciones, podrá dictar todas las resoluciones, diligencias o medidas útiles o necesarias para dar curso progresivo al trámite de regularización de la posesión o rechazar una solicitud cuando se establezca su procedencia. De las disposiciones transcritas se desprende que quienes pretendan acceder a este beneficio deben cumplir con ciertas exigencias, en orden a que la posesión material del inmueble se ejerza en forma continua y exclusiva, sin violencia ni clandestinidad, durante cinco años a los menos, acreditando que a la fecha de inicio del procedimiento no existe litigio pendiente en su contra en que se discuta el dominio o la posesión de aquel. Asimismo, se advierte que la autoridad se pronunciará sobre ella mediante resolución aceptándola o denegándola, según se haya comprobado en terreno y previo informe jurídico, la concurrencia de los requisitos que permiten el otorgamiento de ese beneficio. Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 19.880, los preceptos de ese texto legal deben aplicarse en forma supletoria, en caso que la ley establezca procedimientos administrativos especiales. Lo anterior implica que la tramitación regulada en el decreto ley N° 2.695 debe regirse por la normativa que la contiene, quedando sujeta a las prescripciones y principios de la referida ley N° 19.880 en aquellos aspectos no regulados por la legislación especial. En tal contexto, el artículo 10 de este último texto legal dispone como principio del procedimiento administrativo que los interesados podrán, en cualquier momento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (inciso primero), y que el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradictoriedad y de igualdad de dichos interesados (inciso final). En ese mismo sentido, la letra f) de su artículo 17 reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, el de “Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”. Como se advierte, el legislador no ha restringido la participación de las personas a ciertas fases, sino que les ha permitido dirigirse a las autoridades con el objeto de plantear solicitudes de cualquier naturaleza y en cualquier etapa de su tramitación, con la finalidad de que aporten antecedentes o hagan presente los elementos de juicio que estimen pertinentes para un mejor acierto en la decisión de la autoridad, razonada y razonable, lo que guarda armonía con el derecho de petición consagrado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política de la República. De ese modo, cuando las personas adquieren la calidad de interesados conforme con los números 2 y 3 del artículo 21 de la ley N° 19.880, ya sea porque “tengan derechos que pueden resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte” o “cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen al procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”, la autoridad debe velar por el debido respeto al principio de contradictoriedad y de igualdad de los interesados, recibiendo los antecedentes que se presenten, incorporándolos al expediente administrativo y ponderándolos en su decisión. Pues bien, en el caso de la especie consta que don Marcelo Mendoza Duncker, el 2 de noviembre de 2009, requirió ante la Oficina Provincial la regularización de la posesión material de un inmueble rural ubicado en el sector de Lajas Blancas S/N°, comuna de Ancud, adjuntando los antecedentes que constan en el expediente administrativo N° 104SAC469700, entidad que los estimó suficientes para iniciar el procedimiento respectivo. Del análisis de dicho expediente aparece que el señor Águila Soto, el 12 de enero de 2011, y el 15 febrero y el 18 de diciembre, ambos de 2012, realizó diversas presentaciones durante esa regularización, comunicando a la Oficina Provincial, entre otros aspectos, ciertos desacuerdos con el peticionario respecto al deslinde sur-oeste de la propiedad, y enumerando los diversos conflictos legales que mantendría con esa persona por problemas respecto al mismo bien raíz. Dichos antecedentes, a su juicio, daban cuenta que la posesión del predio no era pacífica y, por lo tanto, la autoridad no podía dictar la resolución que aceptara la petición correspondiente. Luego, se advierte que la Oficina Provincial contestó dichas alegaciones, manifestando que eran extemporáneas y que debían ratificarse con posterioridad, pues se habían presentado antes del plazo previsto en el artículo 11 del decreto ley N° 2.695, que se refiere al término de treinta días para deducir oposiciones, contados desde la última publicación de la resolución que acepta la solicitud. En consecuencia, si bien se incorporaron al expediente administrativo las presentaciones del señor Águila Soto, de las respuestas que se le dieron aparece que sus alegaciones no fueron ponderadas al resolver si se acogía o no la petición del señor Mendoza Duncker y al dictar la resolución exenta N° 165, de 2013, que la aceptó. Tampoco consta que se hayan dispuesto diligencias para determinar el efectivo carácter pacífico de la posesión invocada por el solicitante, pese a la evidente disconformidad hecha presente por el oponente. Lo expuesto en el párrafo precedente vulnera lo previsto en la letra f) del artículo 17 de la ley N° 19.880 y el principio de contradictoriedad recogido en el artículo 10 de ese mismo texto legal. No obsta a la conclusión anterior lo dispuesto en los artículos 18 y 20, inciso primero, del citado decreto ley, de acuerdo a los cuales los terceros que pretendan impugnar la solicitud de regularización o la inscripción practicada solo podrán hacerlo mediante su oposición, dentro del plazo de treinta días antes descritos, pues dichas normas deben interpretarse conforme con los preceptos constitucionales y los principios recogidos en la ley N° 19.880, que conforme a la Constitución Política solo establece las ‘bases’ de los procedimientos administrativos. En ese sentido, debe entenderse que la impugnación a que alude el artículo 18, recién citado, corresponde a aquella que se dirige en contra de las decisiones formales del servicio, ya sea de la resolución que acepta la regularización y ordena las publicaciones del artículo 11, o bien, de la que ordena la inscripción en el conservador de bienes raíces correspondiente, sin que ese artículo 18 impida efectuar presentaciones en otras etapas de la tramitación, lo que tampoco altera la naturaleza de este procedimiento y que, por el contrario, permite a la autoridad administrativa decidir con mayores elementos de juicio la materia sometida a su conocimiento. Ello es consistente también con el criterio contenido en los dictámenes N°s 16.766 y 25.469, ambos de 2013. Corrobora lo anterior las instrucciones emitidas por el mismo Ministerio de Bienes Nacionales por oficio circular N° 1, de 2009, pues de lo señalado en su punto VII, N° 2, se desprende que las Secretarías Regionales Ministeriales y Oficinas Regionales deberán ponderar las oposiciones preventivas que reciban en la tramitación de la regularización de pequeña propiedad raíz, que se reciban antes de la dictación de la resolución que acepte o rechace la solicitud. Con todo, es posible apreciar que en virtud de la oposición a la resolución exenta N° 165, de 2013, de la Oficina Provincial –que aceptó la presentación del señor Mendoza Duncker y ordenó las publicaciones del artículo 11 del decreto ley N° 2.695, de 1979–, realizada por el señor Águila Soto el 28 de febrero de ese mismo año, esa repartición se abstuvo de continuar el procedimiento y lo remitió al Juzgado de Letras de Ancud, en aplicación del artículo 20 de ese decreto ley, causa que se encuentra actualmente en tramitación bajo el Rol C-154-2013, por lo que a esta Contraloría General no le corresponde pronunciarse sobre la constitución de los derechos que se discuten, conforme lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6° de su Ley Orgánica N° 10.336. En consecuencia, el Ministerio de Bienes Nacionales deberá iniciar los procedimientos disciplinarios que procedan para investigar las responsabilidades administrativas que se deriven de las actuaciones de los funcionarios que hayan participado en las situaciones descritas y, en lo sucesivo, adoptar las medidas necesarias para atender debidamente las presentaciones efectuadas por los interesados y arbitrar las diligencias pertinentes en orden a dar pleno cumplimiento a los principios de contradictoriedad y de igualdad conforme lo dispone el artículo 10 de la enunciada ley N° 19.880. Reconsidera, en lo pertinente, el oficio N° 2.548, de 2013, de la Contraloría Regional de Los Lagos, y complementa los dictámenes N°s 72.022, de 2012 y 65.515, de 2013. Transcríbase al Señor Renzo Águila Soto y a la Contraloría Regional de Los Lagos. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República