Dictamen N° 18909/2013

N° 18.909 Fecha: 28-III-2013 Mediante las presentaciones del rubro diversos parlamentarios, autoridades y asociaciones gremiales, solicitan, en síntesis, que esta Contraloría General ejerza su función fiscalizadora y emita un pronunciamiento respecto del monto y forma en que se utilizaron recursos públicos en la publicidad o difusión relacionada con el sistema de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE) y si en ello se obró conforme a derecho. Sobre el particular, los diputados señores Gabriel Silber Romo, Víctor Torres Jeldes, Marco Antonio Núñez Lozano, Enrique Accorsi Opazo y Juan Luis Castro González, denuncian que el Gobierno ha implementado una millonaria campaña publicitaria que, a su juicio, configura un proceso de propaganda política y proselitista, el cual excede el marco de la preceptiva aplicable a esta materia. Asimismo, adjuntan órdenes de compra relativas a la denominada “Campaña Lista de Espera Auge”, licitada por el Fondo Nacional de Salud y aducen que por falta de antecedentes en el portal de compras públicas resultaría imposible verificar si el proceso fue competitivo. Agregan, que el monto total de dicha campaña fue de UF 19.079,62 valor al que habría que incorporar el costo del programa “Chile Cumple”, el cual también comprendería la publicidad asociada a las listas de espera AUGE. Por su parte, los señores diputados Gabriel Ascencio Mansilla, Manuel Monsalve Benavides y Patricio Vallespín López; el señor Juan Cárcamo Cárcamo y las señoras Presidentas Nacional y Regionales de Antofagasta y de Magallanes, todas de la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud (FENPRUSS), piden se realicen auditorías respecto de la eliminación de las listas de espera AUGE, a nivel nacional y en las regiones y los establecimientos que indican, como asimismo se evalúe el sistema de control interno implementado para asegurar el cumplimiento de la ley N° 19.966, sobre Régimen de Garantías Explícitas de Salud (GES) y se revise la procedencia de los gastos en publicidad a que aluden. En relación con los requerimientos consignados en estas presentaciones, que no conciernen a la utilización de recursos en la difusión del AUGE, cabe señalar que mediante su oficio N° 55.129, de 2012, esta Contraloría General informó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 A de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Entidad Fiscalizadora, ella efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa, por lo que, en dicho contexto, las peticiones de las autoridades ministeriales, parlamentarias y gremiales requirentes, serán consideradas, en lo pertinente, en los planes de fiscalización de esta Institución de Control, conforme a la metodología de auditoría y de muestreo aprobadas, y de cuyos resultados se informará oportunamente. Ahora bien, para la emisión del presente pronunciamiento se han tenido en consideración los informes evacuados al efecto por el Ministerio de Salud, el Ministerio Secretaría General de Gobierno, la Dirección de Compras y Contratación Pública y el Fondo Nacional de Salud (FONASA), además de las verificaciones y constataciones que en la especie se estimaron necesarias. Entre estos antecedentes cabe destacar, como cuestión previa, que los gastos publicitarios o de difusión a los cuales aluden las solicitudes de los diputados, fueron ejecutados mediante procesos licitatorios publicados y adjudicados por FONASA, y que tales procesos se desarrollaron en virtud de un convenio marco adjudicado por la Dirección de Compras y Contratación Pública, a través de la licitación pública ID N° 2239-7-LP10. Asimismo, en cuanto al origen de la denominada “Campaña Lista de Espera Auge”, de la documentación examinada aparece que dada la situación de que los beneficiarios de las Garantías Explícitas de Salud no reclamaban del incumplimiento de las mismas, para acceder a la respectiva atención, FONASA decidió implementar dicha campaña para instruir a quienes figuraban en esas listas, en orden a que ejercieran efectivamente sus derechos y sus respectivos reclamos. Enseguida, según lo constatado, no existe un programa presupuestario específico llamado “Chile Cumple”, por lo que no es posible referirse sobre los gastos de publicidad y difusión en que se habría incurrido respecto de ese rubro particular, debiendo agregarse que bajo tal denominación existe un instrumento de comunicación que entrega información a la ciudadanía sobre programas sociales, servicios y beneficios vigentes, que se efectúa a través de un sitio web, entre otros medios de difusión. Sobre este punto, cabe agregar que, acorde a lo informado por el Ministerio Secretaría General de Gobierno, sus actuaciones en relación a “Chile Cumple” y al anuncio del término de las listas de espera AUGE, se enmarcan en las funciones que le encomiendan las letras a) y b) del artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1992, de dicha Secretaría de Estado -que modificó la organización de esa Cartera-, y se ajustan a lo prescrito en el inciso primero del artículo 3° de la ley N° 19.896 -que introduce modificaciones al decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado y establece otras normas que indica-, pues a esa repartición le corresponde tanto contribuir a hacer más eficientes los mecanismos de vinculación, interlocución y comunicación entre el gobierno y las organizaciones sociales, favoreciendo el asociacionismo y el fortalecimiento de la sociedad civil, como promover la participación de la ciudadanía en la gestión de las políticas públicas. Luego, es menester indicar que también se tuvo a la vista la información concerniente a los gastos presupuestarios devengados, financiados con el subtítulo 22, Gastos en Bienes y Servicios de Consumo, ítem 07, Publicidad y Difusión, y sus asignaciones, relativos al año 2011 y hasta julio de 2012, respecto del Ministerio de Salud, FONASA, e igualmente acerca del presupuesto aprobado y la ejecución del mencionado subtítulo respecto de las entidades aludidas. Pues bien, precisado lo anterior, corresponde referirse ahora a los principales aspectos relativos a los señalados gastos en publicidad de que tratan las denuncias formuladas. a) Sujeción al marco presupuestario aplicable. El marco legal fijado para el año 2011 fue establecido mediante la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público, a través de la cual los recursos son distribuidos a nivel de subtítulos, siendo facultad de la Dirección de cada servicio la repartición de los desembolsos a nivel de ítem y asignación, siempre que esto no exceda el ámbito presupuestario definido. Teniendo presente lo anterior, en el siguiente cuadro se indica el presupuesto asignado, modificado y comprometido al 31 de diciembre de 2011, por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para cada uno de los Servicios que se señalan: PRESUPUESTO SUBTÍTULO 22 BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO EN M$ AL 31.12.2011 SERVICIO ASIGNADO M$ MODIFICADO M$ COMPROMETIDO M$ FONDO NACIONAL DE SALUD 40.097.718 23.573.931 23.554.850 SUBSECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA 26.080.163 26.988.285 26.797.091 SUBSECRETARÍA DE REDES ASISTENCIALES 2.155.573 8.209.883 7.627.604 La información que precede evidencia que tanto FONASA como las referidas Subsecretarías se ajustaron al marco presupuestario legal fijado para ese año, en lo concerniente al subtítulo 22 Bienes y Servicios de Consumo, rubro en el cual se registran contablemente los gastos relacionados con Publicidad y Difusión, ítem 07. b) Proceso para la contratación de servicios para la difusión de la “Campaña Lista de Espera Auge” y publicación de sus antecedentes en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración. En relación a lo afirmado en torno a las órdenes de compra acompañadas, esto es, a las correspondientes a los N°s. 591-1351-CM11; 591-1521-CM11 y 591-1866-CM11, las cuales fueron emitidas por FONASA, es útil recordar que el proceso para la contratación de servicios para la difusión de la “Campaña Lista de Espera Auge” se desarrolló en virtud del convenio marco adjudicado por la Dirección de Compras y Contratación Pública, mediante la licitación ID N° 2239-7-LP10, “Campañas comunicacionales y asesorías creativas”. En razón de lo anterior, en aquel procedimiento resultó procedente aplicar lo prescrito en el artículo 14 bis del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que aprobó el Reglamento de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios-, cuyo inciso primero previene que “En las adquisiciones vía convenio marco superiores a 1.000 UTM, las entidades deberán comunicar, a través del Sistema, la intención de compra a todos los proveedores que tengan adjudicado en Convenio Marco el tipo de producto requerido.”. Luego, cumple con hacer presente que en el mismo sentido de exigir que las actuaciones y antecedentes vinculados a los procedimientos que los órganos administrativos llevan a cabo para la adquisición de bienes o servicios sean publicados en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración, el inciso primero del artículo 54 del señalado cuerpo reglamentario dispone que “Las Entidades deberán desarrollar todos sus Procesos de Compras utilizando solamente el Sistema de Información de la Dirección, incluyendo todos los actos, documentos y resoluciones relacionados directa o indirectamente con los Procesos de Compras.”. No obstante lo anterior, revisado el referido sistema de información -disponible a través del sitio electrónico www.mercadopublico.cl- , se aprecia que FONASA ha omitido publicar el correspondiente cuadro comparativo en el que tiene que constar la evaluación de las ofertas presentadas. Debe agregarse que atendida la aludida falta de publicación, no ha sido posible verificar que, en la contratación de servicios en comento, esa repartición haya obrado con plena sujeción a lo ordenado por el inciso tercero del artículo 14 bis del citado decreto N° 250, de 2004, en cuanto exige que el cuadro comparativo de evaluación se confeccione de acuerdo con los criterios y ponderaciones fijados en las bases de licitación del convenio marco respectivo. En razón de lo expuesto, cabe advertir que FONASA deberá adoptar las medidas que resulten pertinentes para dar estricto cumplimiento a las prescripciones que sobre la materia establece el ordenamiento jurídico. c) Monto total de la campaña. En cuanto al costo de la campaña, cabe indicar que, efectivamente, ésta ascendió a 19.079,62 UF, significando una erogación total por parte de FONASA de $ 419.419.555, verificándose que ella se llevó a cabo en dos etapas, la primera entre el 25 de septiembre y el 9 de octubre de 2011, por $178.969.641, e incluyó la siguiente publicidad y los medios en que se transmitió: EXHIBICIÓN EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN CAMPAÑA FONASA-LISTAS AUGE I ETAPA Medio N° de spot o avisos Total neto Canal 13 24 23.590.100 CHV 34 23.212.800 MEGA 44 26.716.598 TVN 23 21.526.020 TOTAL CANALES TV NACIONALES 125 95.045.518 ARCATEL 416 4.694.207 MEDIAHERTZ TV REGIONAL 160 1.776.642 TOTAL CANALES TV REGIONALES 576 6.470.849 LUN 4 9.525.198 TERCERA 3 9.200.000 LA CUARTA 3 4.973.024 PUBLIMETRO 4 5.890.500 EL MERCURIO 1 4.851.040 TOTAL PRENSA NACIONAL 15 34.439.762 MERCURIO DE ANTOFAGASTA 4 2.989.620 LA ESTRELLA DE VALPARAISO 5 3.252.015 EL SUR DE CONCEPCIÓN 4 2.754.432 TOTAL PRENSA REGIONAL 13 8.996.067 ROMANTICA 104.1 FM 117 3.500.000 CORAZÓN 92.5 FM 117 3.894.000 PUDAHUEL 90.5 FM 117 3.776.000 OASIS 102.1 FM 117 1.700.000 COOPERATIVA 93.3 FM 117 3.544.255 AGRICULTURA 92.1 FM 99 3.000.000 BIO BIO 99.7 FM 140 6.407.730 ADN 91.7 FM 77 2.124.000 TOTAL RADIOS NACIONALES 901 27.945.985 CAPPISIMA 105.1 FM / ARICA 117 341.146 PAULINA 89.3 FM / TARAPACÁ 117 341.146 SOL 97.7 FM / ANTOFAGASTA 117 341.146 CARNAVAL 104.5 FM COQUIMBO 117 341.146 CONGRESO 89.9 FM / VALPO-VIÑA 117 341.146 FESTIVAL 127 CB/ VALPO-VIÑA 117 960.000 FANTÁSTICA 92.3 FM / MAULE 117 341.146 BIO-BIO 98.1 FM / BÍO BÍO 117 1.060.000 ARAUCANA 95.9 FM / ARAUCANÍA 117 341.146 TORNAGALEONES 105.3 FM / LOS RÍOS 117 341.146 RELONCAVÍ 930 AM / LOS LAGOS 117 341.146 VENTISQUERO 97.7 FM / AYSÉN 117 341.146 RADIO BELEN 92.3 FM / PUERTO MONTT 117 400.000 PINGÜINO 96.9 FM / PUNTA ARENAS 117 240.000 TOTAL RADIOS REGIONALES 1.638 6.071.460 TOTAL GENERAL CAMPAÑA (I PARTE) $ 178.969.641 Posteriormente, entre el 23 y el 30 de noviembre de 2011 se desarrolló la segunda etapa de la campaña, por un total de $ 109.208.030, cuyo detalle de medios de comunicación donde se exhibió es el siguiente: EXHIBICIÓN EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN CAMPAÑA FONASA-LISTAS AUGE II ETAPA Medio N° de spot o avisos Total neto Canal 13 9 14.743.350 CHV 12 17.749.669 MEGA 11 14.620.000 TVN 9 16.113.020 TOTAL CANALES TV NACIONALES 41 63.226.039 ARCATEL 184 5.189.998 TOTAL CANALES TV REGIONALES 184 5.189.998 LUN 2 6.267.374 TERCERA 2 7.215.719 LA CUARTA 2 4.068.581 PUBLIMETRO 1 1.775.039 LA HORA 1 850.000 LA SEGUNDA 1 925.280 EL MERCURIO 1 3.000.000 TOTAL PRENSA NACIONALES 10 24.101.993 CNN CHILE 33 1.980.000 24 HORAS 38 3.000.000 TOTAL CABLE 71 4.980.000 BIO BIO 99,7 FM 39 2.500.000 AGRICULTURA 92,1 FM 46 2.100.000 ADN 91,7 FM 39 1.900.000 COOPERATIVA 93,3 46 2.400.000 TOTAL RADIOS NACIONALES 170 8.900.000 CAPPISIMA 105.1 FM / ARICA 49 220.000 PAULINA 89.3 FM / TARAPACÁ 49 220.000 SOL 97.7 FM / ANTOFAGASTA 49 220.000 CARNAVAL 104.5 FM COQUIMBO 49 220.000 FESTIVAL 127 CB/ VALPO-VIÑA 49 510.000 FANTÁSTICA 92.3 FM / MAULE 49 220.000 RADIO UFRO 89.3 FM / ARAUCANÍA 49 220.000 TOMAGALEONES 105.3 FM / LOS RÍOS 49 220.000 RECOLCAVÍ 930 AM / LOS LAGOS 49 220.000 VENTISQUERO 97.7 / AYSÉN 49 220.000 NUEVA BELÉN 92.3 FM / PUERTO MONTT 49 200.000 RADIO POLAR 960 AM / PUNTA ARENAS 49 120.000 TOTAL RADIOS REGIONALES 588 2.810.000 TOTAL GENERAL CAMPAÑA (II PARTE) $ 109.208.030 En definitiva, se verificó que el costo total de la campaña de FONASA relacionada con las listas de espera AUGE, es el que se resume en el siguiente cuadro: PUBLICIDAD PAGADA POR FONASA MONTO TOTAL EN $ TOTAL GENERAL CAMPAÑA (I PARTE) 178.969.641 TOTAL GENERAL CAMPAÑA (II PARTE) 109.208.030 PRODUCCIÓN DE DOS COMERCIALES 39.004.000 PRODUCCIÓN DE FRASES RADIALES 600.000 COMISIÓN DE AGENCIA (7%) 24.671.737 IVA (19%) 66.966.147 TOTAL CON IVA $ 419.419.555 d) Pronunciamiento sobre la juridicidad del uso de recursos públicos en las referidas acciones de difusión y supuesta utilización de las mismas con fines proselitistas y de propaganda política. Al respecto, es necesario consignar que sobre la base de lo dispuesto en los artículos 8°, inciso primero, de la Constitución Política de la República, 19; 52 y 62, N°s. 3 y 4, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; 84, letras g) y h) de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, y 27 de la ley N° 19.884, acerca de Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, la jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 30.157, de 2005; 18.205, de 2008, y 64.513, de 2009, ha precisado que los funcionarios, autoridades y jefaturas, cualquiera sea su jerarquía, están impedidos de llevar a cabo actividades de carácter político y, en tal virtud, no pueden hacer proselitismo o propaganda política, promover o intervenir en campañas, participar en reuniones o proclamaciones para dichos fines y, en general, valerse de su autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos. Asimismo, es útil puntualizar que, en materia de administración de haberes públicos y como expresión del principio de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, consagrado, especialmente, en los artículos 6°, 7° y 100 de la Carta Fundamental, 2° de la citada ley N° 18.575, 56 de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Contraloría General y en el referido decreto ley N° 1.263, de 1975, así como en las leyes anuales de presupuesto, de forma tal que los desembolsos que se autoricen con cargo a fondos públicos, sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, tal como lo han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 15.010 y 50.611, ambos de 2009; 14.880, de 2010, y 67.450, de 2012, de esta Entidad Fiscalizadora. En dicho contexto, el inciso primero del artículo 3° de la ya mencionada ley N° 19.896, previene que “Los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan.”. En relación con el alcance del precepto recién transcrito, la jurisprudencia de esta Institución Fiscalizadora, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 25.406, de 2003; 14.914, de 2010, y 28.397, de 2012, entre otros, ha manifestado que tal norma tiene por objetivo restringir los gastos en publicidad y difusión a aquellos que sean necesarios e imprescindibles para el desarrollo de la función pública, la que, por regla general, puede llevarse a cabo sin necesidad de incurrir en ellos, estando, por tanto, facultadas las entidades estatales, para efectuar desembolsos por los aludidos conceptos cuando éstos tengan por finalidad servir para el desempeño de sus funciones o para dar a conocer a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que confieren. En el mismo sentido, se encuentra lo prescrito en el artículo 53 de la aludida ley N° 19.884 y lo manifestado en el oficio N° 15.000, de 2012, de este Organismo Contralor, que impartió instrucciones con motivo de las elecciones municipales de esa anualidad. De lo expuesto, cabe concluir que los servicios públicos tienen atribuciones para realizar los egresos que las citadas leyes N°s. 19.896 y 19.884 autorizan, en la medida que ellos se dispongan dentro de los márgenes que las mismas establecen y cuenten con la disponibilidad presupuestaria para solventarlos. Ahora bien, al tenor de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, la campaña en que inciden las presentaciones en estudio, que fue financiada por FONASA e implementada en los términos señalados, tuvo por objeto instruir a quienes figuraban en las correspondientes listas de espera para que ejercieran efectivamente sus derechos y formularan sus reclamos respectivos, atendido lo cual los actos de publicidad y difusión en referencia se ajustan a la finalidad prevista en el inciso primero del artículo 3° de la ley N° 19.896, toda vez que se enmarcan dentro del ámbito de las funciones que corresponde desempeñar a dicho organismo público y tienen por objeto informar a los usuarios en asuntos directamente relacionados con las prestaciones a las que ellos pueden acceder. En estas condiciones, cabe informar que no existen antecedentes para suponer que en este caso los recursos presupuestarios contemplados para gastos en publicidad hayan sido destinados a fines proselitistas o de propaganda política, por lo que esta Institución Fiscalizadora considera que no hay fundamento para sostener que por tal motivo puedan existir en la especie contravenciones a los principios de juridicidad y probidad en los términos denunciados, sin que, por ende, tampoco resulte procedente perseguir una supuesta responsabilidad administrativa de las autoridades y funcionarios que participaron en dicha campaña. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República