Dictamen N° 14914/2010

N° 14.914 Fecha: 22-III-2010 Se ha dirigido a esta Contraloría General, don Ernesto Silva Méndez, diputado electo, solicitando una investigación para determinar la procedencia de los recursos que el Ministerio Secretaría General de Gobierno, SEGEGOB, destinó a la licitación denominada “Servicios de Diseño, Desarrollo e Implementación de un Programa de Información Pública a Nivel Nacional” y que se verifique la juridicidad del gasto, tanto en cuanto a su contenido como a la competencia de dicha Cartera para ejecutarla. Requerido informe a esa Secretaría de Estado, a través del ordinario N° 386/1 de 2010, adjuntó un informe en derecho donde expone latamente los argumentos que en su opinión justifican la juridicidad del gasto en cuestión. En resumen se indica: que el alegato del peticionario se funda en cuestiones de mérito que escapan al control que corresponde a la Contraloría General, que el programa constituye un gasto necesario para el cumplimiento de las funciones de la SEGEGOB, que éste se ajusta a lo dispuesto en el artículo 3 de la ley N° 19.896 y que la licitación pública es el medio legalmente idóneo para contratar servicios destinados a implementar un programa de información. Luego, con fecha 2 de marzo de 2010, se consultó a la SEGEGOB sobre la imputación presupuestaria y el estado de avance del proyecto, informándose que atendido el terremoto que afectó al país el 27 de febrero recién pasado, se optó por suspender la implementación del programa de información pública. Sin perjuicio de lo anterior, a la fecha de la suspensión los desembolsos efectuados alcanzaron la suma de $29.500.00, por concepto de gastos fijos, según consta en el memorándum N° 300/10, remitido por el Director de la Secretaría de Comunicaciones al Director de Administración y Finanzas, ambos del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Considerando que, aun cuando no se llevó adelante la campaña, de todas maneras se generaron gastos, se procedió a analizar su pertinencia arribándose a las siguientes conclusiones: Revisados los antecedentes del caso, se pudo determinar que mediante la resolución exenta N° 272/70 de 29 de enero de 2010, el Ministerio Secretaría General de Gobierno, SEGEGOB, efectuó un llamado a presentar propuestas públicas para la contratación de un servicio destinado a diseñar, desarrollar e implementar un programa de información pública a nivel nacional, cuyo objetivo general es dar a conocer y facilitar el acceso a los principales beneficios garantizados por el Estado, a fin de mejorar el conocimiento que la ciudadanía tiene de ellos y las formas de acceder a los mismos, poniendo especial énfasis en aquéllos implementados durante el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet y de ese modo, dar a conocer el estado en que se entrega el país a la nueva administración en materia de derechos sociales. Con posterioridad, a través de la resolución exenta N° 272/74 de 2 de febrero de 2010, se dispuso una serie de modificaciones al documento citado en el párrafo anterior, las que dicen relación con el valor máximo de las ofertas, los objetivos específicos del llamado a licitación, el contenido que deben considerar las propuestas creativas, el plazo para diseñar e implementar el programa y el lapso de ejecución de los servicios. En este contexto, se estableció que los objetivos específicos del llamado a licitación tienen como finalidad informar a los usuarios del Sistema de Protección Social sobre sus derechos y facilitar el acceso de las personas a los beneficios sociales garantizados por el Estado, cuyo detalle se fijó en el apartado 4 de las Bases Técnicas, denominado Contenidos. Atendiendo la presentación y en cuanto a los cuestionamientos sobre la oportunidad en que se realiza el programa de información, su duración y el hecho de haberse modificado la resolución que dispuso el llamado original, en concordancia con lo expuesto por la SEGEGOB, cabe recordar que tal como lo dispone el artículo 21 B de la ley N° 10.336, con motivo del control de legalidad o de las auditorías que realiza, esta Contraloría General no puede verificar si las decisiones tomadas por la Administración activa son meritorias, oportunas, útiles y/o son las que producen el mayor provecho para el interés general dentro de las posibilidades que existan, tal como lo ha reconocido la reiterada jurisprudencia administrativa, entre otros, en los dictámenes N°s 15.460 de 2007 y 69.138 de 2009. Descartada la revisión del mérito, conveniencia u oportunidad de la decisión administrativa, cabe resolver acerca de la juridicidad del gasto en publicidad en cuanto a su contenido, para lo cual es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 19.896, que vino a contemplar de modo permanente una temática que con anterioridad se incorporaba año a año en las leyes de presupuesto, en virtud del cual los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y demás entes públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan, agregando en su inciso 2°, que cuando no existan todavía prestaciones concretas que corresponda otorgar, el Poder Ejecutivo, a través de sus organismos dependientes o relacionados, sólo podrá informar sobre el contenido de los programas y acciones que resuelva propiciar, utilizando medios idóneos al efecto, debiendo en el caso de las iniciativas de ley, señalar su sujeción a la aprobación legislativa correspondiente. Al respecto, la jurisprudencia administrativa ha reconocido que el objetivo del citado artículo 3° de la ley N° 19.896, es que los gastos en publicidad y difusión estén orientados a permitir el adecuado funcionamiento del ente público de que se trate, debiendo evitarse entonces la realización de mera propaganda, pues la función pública puede llevarse a cabo, por regla general, sin necesidad de incurrir en gastos por concepto de publicidad y difusión (aplica criterio contenido en el oficio N° 32.301 de 2003). Ahora, para que la publicidad se escape de los márgenes legales se requiere la presencia de elementos objetivos que denoten un carácter sistemático en tal sentido, no bastando con la mera difusión de información, incluso cuando es presentada realzando las bondades de lo que se está haciendo, en la medida que no se distorsione el mensaje entregado (aplica criterio contenido en dictamen N° 1.149 de 2009). De este modo, en cuanto a la sujeción a derecho de las bases administrativas aprobadas mediante la citada resolución exenta N° 272/70, modificada a través de la resolución exenta N° 272/74 de 2010, de la SEGEGOB, corresponde señalar que revisados sus considerandos, la denominación del servicio a contratar, los objetivos generales y específicos, así como el contenido que debe considerar la propuesta creativa, en opinión de esta Contraloría General no se vislumbra una infracción a lo dispuesto en el artículo 3 de la ley N° 19.896. A su turno, en cuanto a la competencia de la SEGEGOB para disponer gastos a fin de solventar la contratación de un servicio destinado a diseñar, desarrollar e implementar un programa de información pública a nivel nacional, cabe recordar que la ley N° 19.032, que reorganiza el Ministerio Secretaría General de Gobierno, prescribe que dicha Cartera de Estado está encargada de actuar como órgano de comunicación del Gobierno, para lo que se le asigna una serie de competencias, entre ellas la tuición del sistema de comunicaciones gubernamentales. Luego, en el artículo 2° letras b) y e), dispone que corresponde especialmente a dicho organismo público el establecimiento de canales efectivos de comunicación entre gobernantes y gobernados, además de servir como órgano de informaciones del Gobierno, proporcionando el material que corresponda a los medios de comunicación, nacionales e internacionales. En este contexto, es posible entender que la SEGEGOB es un Ministerio cuyo papel básico es el de las comunicaciones del Gobierno con la sociedad, tanto por la vía de los medios de comunicación, cuanto en su relación con la comunidad organizada, tal como se reconoció durante las discusiones parlamentarias previas a la aprobación de este texto legal. Luego, el artículo 4° letra a) del decreto con fuerza de ley N° 1 de 1992, del Ministerio Secretaría General de Gobierno, que modifica su organización, encomienda a la División Secretaría de Comunicación y Cultura la función asignada genéricamente a esa Cartera, y le encarga servir como órgano de informaciones del Gobierno, proporcionando el material correspondiente a los medios de comunicación nacionales e internacionales, difundiendo sus planes, orientaciones, políticas y obras realizadas a través de programas especiales de comunicación. En atención a las normas antes reseñadas, la jurisprudencia de este Organismo Fiscalizador ha reconocido que dentro de las competencias del Ministerio Secretaría General de Gobierno, se encuentra la realización de publicaciones dirigidas a determinados segmentos de la población que contengan información acerca de las eventuales reformas implementadas y de las prestaciones otorgadas o programas ejecutados por los distintos Servicios Públicos (aplica criterio contenido en dictamen N° 35.881 de 2003). De esta manera, se ha entendido que la función de información de la aludida Secretaría de Estado, apunta a otorgar conocimiento acerca de la actividad gubernamental que permita a los ciudadanos el acceso a las distintas prestaciones que se brindan, lo que necesariamente importa la difusión de las acciones e iniciativas de diversos organismos de la Administración, en la medida que no contengan apreciaciones que deformen la información entregada, ni que difundan y publiciten hechos o situaciones que escapen al ámbito de sus funciones (aplica criterio contenido en dictamen N° 1.149 de 2009). Teniendo en cuenta los razonamientos antes expuestos, es forzoso concluir que el Ministerio Secretaría General de Gobierno posee las competencias suficientes para llevar adelante un programa especial de información pública, en los términos de la normativa antes citada, tal como lo dispuso a través de la resolución exenta N° 272/70 de 2010. Finalmente, en cuanto al origen de los recursos destinados a la licitación denominada “Servicios de Diseño, Desarrollo e Implementación de un Programa de Información Pública a Nivel Nacional”, corresponde señalar que de acuerdo a lo consignado en la letra d) de la parte resolutiva de la resolución exenta N° 272/70 de 2010, del Ministerio Secretaría General de Gobierno, el gasto que irrogue la celebración del contrato mediante el cual se implementen los servicios de publicidad requeridos, se imputará al Subtítulo 22.07 del Presupuesto vigente. Al respecto, la ley N° 20.407, de Presupuestos del Sector Público para el año 2010, en la Partida 20, Capítulo 01, Programa 01, que dice relación con el Ministerio Secretaría General de Gobierno, contempla en el Subtítulo 22, gastos en bienes y servicios de consumo por un monto total de M$2.470.746. Dicho Subtítulo, de conformidad con el Clasificador Presupuestario contenido en el decreto N° 854 de 2004, del Ministerio de Hacienda, destina el Ítem 07 para gastos de publicidad y difusión, fijando en la Asignación 001, Servicios de Publicidad, los gastos por concepto de publicidad, difusión o relaciones públicas en general, tales como avisos, promoción en periódicos, radios, televisión, cines, teatros, revistas, contratos con agencias publicitarias, servicios de exposiciones y, en general, todo gasto similar que se destine a estos objetivos, sujeto a la normativa del artículo 3° de la ley N° 19.896. De este modo, es posible colegir que el origen de los fondos destinados al programa de información pública que lleva adelante la SEGEGOB, se encuentra en la autorización de gastos contemplada en la ley N° 20.407, de Presupuestos del Sector Público para el año 2010. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República