Dictamen N° 24274/2014

N° 24.274 Fecha: 04-IV-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Conchalí, consultando si en el ejercicio de la función de asistencia social contemplada en la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se encuentra facultada para otorgar a su personal y familiares, becas para cursar estudios superiores. Expone la entidad recurrente, que el aludido beneficio se enmarcaría dentro de un programa actualmente vigente, cuyo objeto es aportar a la manutención y/o escolaridad de estudiantes de enseñanza superior, de buen rendimiento académico y situación económica deficitaria, por medio de un procedimiento objetivo y uniforme para todos los postulantes. En primer término, es menester recordar que el inciso primero del artículo 24 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, prescribe que los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad de la municipalidad. Al respecto, la jurisprudencia administrativa, a través del dictamen N° 55.234, de 2011, ha precisado que tratándose del régimen estatutario aplicable a los funcionarios municipales afectos a la indicada ley N° 18.883, no constituyen actividades de capacitación -ni, por ende, de perfeccionamiento-, en lo que interesa, los estudios de educación superior y los de post-grado que conduzcan a la obtención de un grado académico, ya sea que los impartan universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica, motivo por el cual, los municipios no solo carecen de facultades para financiar tales cursos, sino que se encuentran inhabilitadas para ello. Por consiguiente, los funcionarios municipales tienen derecho a que la entidad edilicia en la cual laboran, sufrague, únicamente, las indicadas actividades de capacitación y perfeccionamiento, en los términos previstos en la mencionada preceptiva. Como puede apreciarse, se trata de una materia especialmente reglada por el legislador, por lo que la Municipalidad de Conchalí no puede financiar, respecto de sus funcionarios, becas como las que plantea en la consulta que aquí se atiende, pues ello implicaría una transgresión al aludido inciso primero del artículo 24 de la ley N° 18.883. Lo expuesto, por cierto, es sin perjuicio de que los mencionados servidores puedan postular y consecuentemente acceder a becas otorgadas en diversos cuerpos legales cuyo financiamiento no sea de cargo del pertinente municipio, sino que se efectúe conforme a los recursos expresamente previstos para ello en las distintas leyes de presupuestos del sector público y en armonía con las disposiciones legales que crean las respectivas ayudas, tal como ha ocurrido, por ejemplo, con los programas de becas contemplados en el decreto con fuerza de ley N° 22, de 1981, del Ministerio de Educación, que Crea Programa Especial de Becas; en los artículos 29 y siguientes de la ley N° 19.123, que Crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Establece Pensión de Reparación y Otorga Otros Beneficios a Favor de Personas que Señala, y en la ley N° 20.027, que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior (aplica criterio contenido en el dictamen N° 3.901, de 2007). Precisado lo anterior, y en cuanto a la posibilidad de que familiares de funcionarios del mentado municipio puedan acogerse a un sistema de becas para cursar estudios superiores, corresponde indicar que dentro de las funciones que les compete desarrollar a las municipalidades, en el ámbito de sus territorios, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, se encuentran aquellas comprendidas en las letras a) y c) del artículo 4° de la antedicha ley N° 18.695, esto es, en lo pertinente, educación y asistencia social. En este sentido, cabe indicar que la jurisprudencia de esta Contraloría General ha precisado, en los dictámenes N°s. 8.507, de 2001; 60.500, de 2008; 24.056, de 2010, y 55.950, de 2012, entre otros, que el cumplimiento de la función municipal de asistencia social aludida, debe considerarse referida a procurar los medios indispensables que permitan mitigar las dificultades de las personas que se encuentren en una situación de indigencia o de necesidad manifiesta, debiendo entenderse por "estado de indigencia" la carencia absoluta de medios de subsistencia, un estado permanente de escasez de recursos, y por "necesidad manifiesta", la carencia relativa e inmediata de los medios para subsistir, esto es, un estado transitorio en que si bien el individuo dispone de los medios para subsistir, estos resultan escasos frente a un imprevisto. Añade la citada jurisprudencia, que corresponde al municipio evaluar las condiciones en que se encuentran los requirentes de la asistencia social -los que deben ser habitantes de la comuna de que se trate, atendido que las funciones municipales deben ejercerse dentro del respectivo territorio local-, a través de los correspondientes informes sociales, pudiendo para tales efectos elaborar y aplicar los métodos, sistemas y procedimientos que estime más adecuados, siempre que ellos alcancen a toda la población comunal. Luego, en lo que concierne a la comprobación de tales estados de carencia, es del caso indicar que de acuerdo con el criterio establecido en los dictámenes N°s. 46.748, de 2005; 34.621, y 55.950, ambos de 2012, corresponde que esta se efectúe por la Administración activa, con los medios idóneos de que disponga, los que deben ser objetivos y de aplicación general. Enseguida, acorde con lo manifestado en el dictamen N° 2.023, de 1999, es necesario destacar que las becas que otorguen los municipios deben regularse a través de una ordenanza municipal, en la que se establezca en forma clara y precisa los requisitos para ser beneficiarios de aquellas, de tal modo que puedan postular a ella los educandos que efectivamente se encuentren en algún estado de carencia absoluta o relativa de medios de subsistencia -con excepción de los propios servidores del municipio, por las razones anotadas precedentemente-, sin que dicha ayuda pueda circunscribirse a categorías de sujetos agrupados por sus vínculos de parentesco -familiares de funcionarios-, considerando que en conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 55.000, de 2009, todos los residentes de una comuna tienen derecho a participar en igualdad de condiciones de los beneficios que el respectivo municipio otorgue a la comunidad local en general, de manera que no se produzcan discriminaciones arbitrarias, en virtud del principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política. Con todo, la ayuda social en comento debe efectuarse en el marco de los planes nacionales y regionales que regulen la materia, esto es, becas para educación superior, evitando duplicidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la mencionada ley N° 18.695, de manera de actuar coordinadamente con otros órganos de la Administración del Estado, propendiendo a la unidad de acción y a la eficiente e idónea administración de los medios públicos, de acuerdo con lo establecido en los artículos 3°, inciso segundo, y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (aplica criterio contenido en el dictamen N° 2.023, de 1999). Por consiguiente, la Municipalidad de Conchalí podrá otorgar becas para estudios superiores, sin restringirlas a los familiares del personal municipal, en las condiciones anotadas precedentemente, y con exclusión de sus propios funcionarios. Transcríbase a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República